2003年-世界发展银行全球_Regulation_by_Contract___A_New_Way_to_Privatize_Electricity_Distribution__104页_558kb

总结：通过合同进行监管（Regulation by Contract）

核心内容

本文探讨了在发展中国家电力部门改革中，通过合同进行监管（Regulation by Contract）作为一种替代传统独立监管机构的新模式，是否能够更有效地实现电力分销的私有化。作者指出，尽管独立监管机构（如独立监管委员会）是电力改革的重要组成部分，但仅靠独立性并不能确保监管的承诺和公平性，必须结合明确的监管合同来实现可持续的改革。

主要观点

1. 独立性不足：独立监管机构虽然有助于减少政治干预，但如果没有清晰的合同框架，无法保证监管的承诺和稳定性。
2. 监管合同的重要性：监管合同应包含预先设定的、基于绩效的、多期的电价制定机制，以平衡消费者保护与投资者回报。
3. 合同与监管结合：成功的电力改革需要将英美传统中的独立监管机构与法国传统的明确合同监管相结合。
4. 风险分配机制：监管合同中应明确界定电力公司、消费者和政府在不同风险（如电力采购成本、外汇波动、损耗控制）中的责任，以提高投资信心。
5. 争议解决机制：有效的争议解决机制（如调解、仲裁、专家小组等）是监管合同可持续性的关键因素之一。

关键信息

1. 电力分销私有化的挑战

• 发展中国家的电力分销公司私有化后，政府和投资者均对结果不满意。
• 政府抱怨电价上涨而服务质量未提升，投资者则认为监管机构未能兑现承诺，倾向于保护消费者利益。
• 这种情况导致投资者对私有化的可行性产生质疑，部分政府甚至对“私有化”一词产生抵触。

2. 监管合同的定义与特点

• 监管合同的核心在于预先设定电价公式和程序，而非直接设定电价。
• 合同通常由政治当局与电力公司协商制定，旨在减少政治干预，增强监管的透明性和可预测性。
• 合同应包括：自动成本转嫁机制、效率目标、服务义务等关键条款。

3. 巴西与印度的实践

• 巴西：尽管采用监管合同模式，但由于条款模糊、外汇风险、法律框架不确定性等问题，其私有化效果不佳。
• 印度：目前采用年度成本服务监管模式，给予监管机构较大自由裁量权。建议引入多期电价机制和基于绩效的合同条款，以提高监管的稳定性和投资者信心。

4. 合同中的关键设计元素

• 电力采购成本转嫁：需确保电力公司能自动转嫁无法控制的成本（如电力采购和税收），以维持财务可行性。
• 损耗控制：技术与商业损耗的减少是监管合同的重要目标，合同需设定明确的初始损耗水平和降低速度。
• 外汇波动：由于电力公司需支付硬通货成本，而收入以本币计，外汇风险需通过合同中的指数化机制加以管理。
• 服务义务：合同应明确电力公司必须服务的用户范围、服务标准及违约责任，避免因政治干预导致服务失败。

5. 争议解决机制

• 分布式电力公司常与监管机构、客户及其他行业参与者发生争议。
• 争议解决方式包括：
  • 本地法院系统：通常不适用于电力行业的专业争议。
  • 国际仲裁：如伦敦国际仲裁院（LCIA）和国际商会仲裁院（ICC）。
  • 调解与专家小组：可作为快速解决争议的机制。
  • 专门上诉法庭：有助于提高监管决策的透明度和公正性。
• 部分风险担保机制（PRG）：有助于增强投资者信心，确保合同执行。

6. 实施建议

• 监管合同应由政治当局主导，以确保其合法性与执行力度。
• 合同应明确电价制定公式，并包含绩效指标，如损耗控制、服务质量等。
• 合同应涵盖多期，以减少因政策变化带来的不确定性。
• 在缺乏高质量数据的情况下，仍可实施多期电价机制，但需结合具体国情进行调整。

结论

本文认为，监管合同不是一种“魔法解决方案”，其成功依赖于合理的风险分配、明确的合同条款、有效的争议解决机制以及政府与投资者之间的信任。只有在这些条件满足的情况下，监管合同才能成为电力分销私有化过程中一个可持续且有效的工具。