2004年-世界发展银行全球_Avoiding_Customer_and_Taxpayer____________Bailouts_in_Private_Infrastructure_Projects__Policy_toward____________Leverage_Risk_Allocation_and_Bankruptcy_67页_522kb

总结：Avoiding Customer and Taxpayer Bailouts in Private Infrastructure Projects

核心内容

本文探讨了私营基础设施项目中，杠杆（leverage）、监管（regulation） 和 破产（bankruptcy） 之间的相互作用，以及这些因素如何导致客户和纳税人承担额外风险。作者指出，尽管法律和合同中规定了风险分配，但在实践中，由于政府和监管机构对破产的规避倾向，实际风险分配与法律框架存在偏差，从而增加了公共资金和客户承担的隐性担保成本。

主要观点

1. 私营基础设施项目的特点：

   • 包含高杠杆、高监管强度（高权力监管）和对破产的规避。
   • 当项目运行良好时，股东获利、债权人收回本金和利息、客户支付合理费用，政府无需介入。
   • 当项目运行失败时，监管机构可能允许非计划价格上调或政府注资，导致客户和纳税人承担额外风险。

2. 风险分配的偏差：

   • 实际风险分配与法律框架不一致：债务持有者承担较少风险，而客户和纳税人承担更多风险。
   • 隐性担保（implicit guarantee）的存在使得私营企业可以以较低成本融资，但增加了公共资金的负担。

3. 监管类型的影响：

   • 高权力监管（如价格上限）将更多风险转移给私营企业，但政府的破产规避行为可能导致企业无法承受风险，从而需要公共资金支持。
   • 固定价格监管（如RPI-X或CPI-X）相比传统成本加成监管，增加了企业风险，但若政府不愿让企业破产，这种风险仍可能转嫁给公众。

4. 杠杆水平的分析：

   • 私营基础设施企业的杠杆普遍较高，尤其在电力、交通、电信等领域。
   • 高杠杆提高了破产的可能性，同时增加了隐性担保的成本。
   • 一些研究表明，监管环境越严格，企业杠杆越高。

5. 政策选择：

   • 增强破产威胁的可信度：通过法律或制度设计，使破产成为现实，从而降低隐性担保成本。
   • 限制杠杆：通过规定最低权益比例、绩效保证金等手段，减少企业债务水平。
   • 降低企业风险：通过监管调整，减少企业对市场波动的敏感性。

6. 政策建议：

   • 政策应根据税收制度、破产执行的可行性 和 风险转移的收益 而制定。
   • 政府和监管机构应避免对债务和权益的偏袒，应保持“资本结构盲”（capital-structure blind）。
   • 适当的政策需权衡成本与收益，不能一刀切。

关键信息

• 隐性担保（implicit guarantee）：政府或监管机构在法律上没有义务，但出于政治或社会原因，可能介入以避免企业破产。
• 高杠杆（high leverage）：私营企业大量使用债务融资，提高了破产风险，也增加了隐性担保的成本。
• 高权力监管（high-powered regulation）：如价格上限，将风险更多地转移给私营企业，但若政府不愿让企业破产，风险仍可能转嫁。
• 破产威胁的可信度：是降低隐性担保成本的关键因素之一。
• 案例分析：
  • 墨尔本交通特许经营权：私营企业承担运营、维护和投资风险，政府提供补贴，但隐性担保成本较高。
  • 英国国家航空交通服务（NATS）：政府和监管机构对破产的规避导致隐性担保。
  • 墨西哥收费公路：政府通过最低收入保证支持私营企业，导致隐性担保。
  • 巴西圣保罗电力公司（Eletropaulo）：资本结构和补贴安排使政府承担部分风险。
  • 英国铁路公司（Railtrack）：高杠杆和监管导致企业面临高破产风险，但政府仍可能介入。

政策选项

1. 增强破产威胁的可信度：

   • 使破产成为现实，而非仅仅是一种威胁。
   • 可能通过法律制度或监管政策实现。

2. 限制杠杆：

   • 通过设定最低权益比例、绩效保证金等方式，降低企业债务水平。
   • 可能影响税收优惠的利用，增加政治和监管风险。

3. 降低企业风险暴露：

   • 通过调整监管政策，减少企业对市场波动的敏感性。
   • 可能削弱私有化带来的效率提升。

结论

• 适当的政策取决于具体环境，需综合考虑税收制度、破产执行能力和风险转移的收益。
• 政府和监管机构应努力使破产威胁更具可信度，并避免对债务和权益的偏袒。
• 高杠杆和高监管强度的结合可能造成公共资金和客户承担额外风险，需通过政策工具加以控制。

附录与图表说明

• 附录1：总结了关于受监管企业资本结构的其他研究。
• 附录2：提供了分析案例的模型基础。
• 图表：
  • 图1和图2展示了美国不同行业的杠杆水平。
  • 图4、图5、图6和图7分析了破产概率与杠杆、监管的关系。
  • 图9和图10展示了不同税收政策对隐性担保的影响。
  • 图11展示了杠杆、监管和隐性担保价值的关系。