2014年-世界发展银行全球_Preparing_for_Debt_Management_in_Ulaanbaatar___Issues_to_Consider_34页_1mb

总结：蒙古乌兰巴托市债务管理准备

核心内容

本文件由世界银行发布，旨在为蒙古乌兰巴托市（UB）建立有效的债务管理框架提供指导。文件指出，UB在2011年通过了《预算法》（BL），首次赋予地方政府借款和发行债券的权利。为确保未来债务管理的稳健性，UB需要在借款之前完善法律框架、管理结构、债务管理策略和财务报告制度。文件还强调了透明度和治理的重要性，并借鉴了国际经验，如南非、印度、匈牙利和哥伦比亚的债务管理实践，为UB提供参考。

主要观点

1. 法律框架的重要性
   有效的法律框架有助于确保公共财政管理的成功，促进经济稳定，避免债务危机和破产。蒙古的法律框架虽然已为UB借款和债务管理提供了一些基础，但仍存在若干问题，例如：

   • 借款上限的设定（如债务不得超过前一年基础收入的40%）；
   • 对“基础收入”的定义不明确；
   • 借款期限限制为4年，不利于发行长期低成本债券；
   • 未明确规定哪些资产可作为抵押。

2. 债务管理策略与透明度
   UB需要制定一套债务管理策略，包括明确债务用途、债务结构、融资方式等。该策略应基于对市场风险的分析，如外汇风险、利率风险和再融资风险，并设定战略基准。同时，UB应确保财务报告的透明度，以便公众和投资者了解其财务状况。

3. 治理与问责机制
   借款前需建立有效的治理和问责机制，包括：

   • 公共咨询和信息共享；
   • 借款需经财政部长（MoF）和经济发展部长（MOE）审批；
   • 借款需由市长签署；
   • 定期进行外部审计，确保债务管理的透明和合规。

4. 债务融资与财政可持续性
   鉴于蒙古宏观经济环境中的主权债务水平较高，当前阶段不建议UB立即借款。相反，应利用此时期建立完善的债务管理体系，以确保未来借款时具备足够的财政能力。UB应考虑建立储备基金和偿债基金，以应对可能的收入波动并确保债务偿还能力。

5. 国际经验借鉴

   • 南非：通过《市镇财政管理法》（MFMA）建立了全面的债务管理机制，明确了市长和会计官员的职责，要求对债务进行分类管理。
   • 印度：通过广泛的政府协调和公众参与，推动了地方债务重组和财政改革。
   • 匈牙利：规定地方政府只能使用特定税收（如地方增值税）进行债务融资，避免使用基础收入或中央政府转移支付作为抵押。
   • 哥伦比亚：采用“红绿灯”机制，根据地方政府的财政状况决定是否允许借款。

关键信息

• 债务上限：UB的债务不得超过前一年基础收入的40%，且每年的债务偿还义务不得超过前一年基础收入的15%。
• 抵押限制：UB不能将预算收入和资产作为抵押，仅允许使用非核心服务相关的资产作为担保。
• 债务用途：债务只能用于核心公共服务，如供水、排水、住房、公共交通等。
• 储备基金与偿债基金：建议UB设立储备基金和偿债基金，以确保债务偿还能力和财政纪律。
• 信用评级：UB应优先获得信用评级，以提高其在资本市场的融资能力。
• 法律建议：应制定全面的债务管理法律，明确基础收入定义、资产抵押范围、债务管理目标等，以增强透明度和问责机制。

建议与行动

• 完善法律框架：明确基础收入定义、借款上限、抵押资产范围，并考虑引入“红绿灯”机制。
• 建立债务管理策略：制定债务管理战略，包括风险分析、战略基准、融资方式和债务结构。
• 加强财政治理：确保债务管理的透明度和问责性，包括公共咨询、外部审计、预算审批等。
• 设立储备与偿债基金：为应对收入波动和债务偿还需求，建议设立储备基金和偿债基金。
• 推动信用评级：通过信用评级提高UB在资本市场的融资能力和信誉。
• 提升财政能力：通过收入多元化、财政集中度改革、提升预算执行效率等方式增强财政可持续性。

附录内容概览

• 附录A：介绍DeMPA工具及其指标，用于评估地方政府的债务管理绩效。
• 附录B：总结全球范围内地方政府借款框架的差异，强调法律框架的灵活性和透明度。

结论

文件强调，UB在考虑借款之前，必须优先建立有效的债务管理体系，以确保财政安全和可持续性。当前宏观经济环境下，应避免新的债务融资，而是专注于提升治理能力和财政透明度，为未来可能的借款做好准备。