2005年-世界发展银行全球_Angola___Public_Expenditure_Management_and_Financial_Accountability_142页_9mb

总结：安哥拉公共支出管理与财务问责审查报告（PEMFAR）

核心内容

本报告由世界银行与安哥拉政府合作完成，旨在评估安哥拉的公共支出管理与财务问责体系，并提出改革建议。报告指出，安哥拉存在一个“非传统”支出系统，该系统与传统的财政管理体系并存，导致财政透明度和问责机制受到严重影响。报告建议通过双重改革策略，逐步消除“非传统”机制，强化正式财政管理。

主要观点

• 双重支出系统：安哥拉存在两个并行的支出执行系统，一个是传统的由国家财政部协调的系统，另一个是围绕国家石油公司Sonangol的“非传统”系统。后者主要负责与石油相关的交易，如债务偿还、补贴等，但缺乏透明度和制度保障。
• 财政支出结构问题：安哥拉的公共支出占GDP比例高，但主要用于军事和公共秩序，而非教育、健康等社会领域。尽管近年来社会支出有所增加，但其占GDP比例仍远低于非洲平均水平。
• 财政赤字与非传统支出：由于“非传统”支出未被纳入正式预算，导致财政账目出现巨大缺口。2002年，非传统支出占GDP的3%，相当于3.47亿美元。
• 高通胀与美元化：安哥拉的财政体系长期依赖石油收入，导致高通胀和美元化，进一步削弱了财政管理的效率。
• 改革必要性：现有的非传统支出机制已成为财政管理的障碍，其维持不仅成本高昂，而且违背了基本的财政法律。因此，必须进行系统性改革以恢复财政正常化。

关键信息

1. 财政现状

• 政府支出占GDP比例高：在1990年代，安哥拉政府支出占GDP的比例接近50%，远高于非洲平均水平（约25.6%）。
• 资本支出比例低：政府支出中，资本支出占比低，影响了国家基础设施建设。
• 过度依赖石油收入：石油收入占政府收入的很大一部分，导致财政结构脆弱。
• 财政赤字与债务问题：政府长期依赖高通胀和美元化来维持财政平衡，但这些手段削弱了财政纪律。
• 非传统支出机制：包括石油补贴、石油支持的债务偿还、非预算外支出等，这些机制在2003年前未被纳入预算，导致财政账目不透明。

2. 财政管理体系

• 传统系统：由国家财政部协调，包括预算编制、执行、会计和报告等环节。
• 非传统系统：以Sonangol为中心，用于处理石油相关事务，如债务偿还、补贴等，但未纳入正式预算流程。
• 主要问题：
  • 预算编制缺乏现实性和可验证性。
  • 财政执行过程中存在现金短缺和不透明现象。
  • 财政会计仍以现金制为主，未完全采用复式记账法。
  • 审计与控制系统未能有效执行，缺乏制度保障。

3. 改革建议

• 双重改革策略：
  • 强化传统系统：提升预算编制、执行、会计、报告和控制系统的可信度和效率。
  • 隔离并逐步淘汰非传统系统：建立“正常化路径”，让Sonangol逐步放弃其类似财政部的职能。
• 短期行动计划：
  • 提高政府在预算编制阶段的协调与预测能力。
  • 采用石油诊断的财务模型以提高收入预测的准确性。
  • 加强MINFIN与MAPESS之间的协作，以提高工资支出的准确性。
  • 确保国家财政部的单一账户（CUT）整合。
  • 强化现金管理的灵活性。
  • 对关键人员进行SIGFE系统的培训。
  • 严格执行预算执行流程（承诺、验证、支付）。
• 会计与报告改革：
  • 推动新会计法和会计科目表的实施。
  • 建立非金融资产的会计与财务管理程序。
  • 完成会计手册和会计科目表的全面采用。
• 审计与控制系统：
  • 强化国家财政监督局（INF）的内部控制与审计职能。
  • 通过立法确立内部控制制度，确保其有效执行。
  • 提高审计报告的质量和及时性。

4. 重点改革领域

• 财政现代化计划（PMFP）：包括公共财务管理、信息技术和能力建设三个组成部分。
• 机构与政策协调：需要与非PMFP参与机构（如Sonangol和审计法院）进行有效协调。
• 财政透明度与问责：通过加强制度建设，提高财政透明度和问责机制，防止“非传统”机制的继续存在。

附件与图表

• 图表：
  • 图表E1：展示了传统与“非传统”支出系统的关联。
  • 图表1.1：比较了若干国家的政府支出占GDP比例。
  • 图表1.2：展示了非石油财政平衡与石油价格关系。
  • 图表1.3：展示了安哥拉整体财政平衡的演变。
  • 图表1.4：展示了支付拖欠的构成。
  • 图表1.5：展示了BNA的准财政支出（流量）。
  • 图表1.6：展示了Sonangol在2002年的准财政支出构成。
  • 图表1.7：展示了安哥拉整体赤字的融资情况（以GDP比例表示）。
  • 图表1.8：展示了通货膨胀与美元化的状况。
  • 图表7.1：展示了2002年根据第30/95号法令的财务流动情况。
• 附录：
  • 附录I：国家财政问责评估（CFAA）。
  • 附录II：国家采购评估报告（CPAR）。
  • 附录III：绩效指标建议。

重要人物与团队

• 安哥拉政府团队：
  • 副财政部长Manuel Nunes Jr.
  • 财政部长José Pedro de Morais
  • 财政部顾问Madalena Ramalho和Rosa Baptista
  • 其他相关部门负责人及工作人员。
• 世界银行团队：
  • 主要由Jorge Araujo领导，包括Francisco Galrao Carneiro、Iraj Talai等。
• 外部支持：
  • 英国国际发展部（DFID）和欧洲委员会的PEFA项目提供了重要支持。

总体结论

安哥拉的财政体系存在严重的结构性问题，尤其是“非传统”支出机制，其对财政纪律和透明度构成威胁。为了实现财政正常化，必须通过双重改革策略，强化传统财政管理，并逐步淘汰非传统机制。改革不仅涉及技术层面，更需要政治与制度层面的推动，以确保财政管理的可持续性和有效性。