20221219-国盛证券-固定收益点评_城投定位——从业务历史沿革的角度_31页_1mb

固定收益点评总结

核心内容

本文主要围绕城投平台与地方政府之间的关系以及隐性债务的产生与管理展开，探讨了城投业务模式的历史演变、监管政策的调整、隐性债务的风险点和城投转型的必要性。

主要观点

1. 城投平台的起源
   城投平台是1994年分税制改革后地方政府为弥补财政能力不足而设立的融资工具，具有政府信用背书，承担公益性项目融资功能。

2. 政府采购模式的演变

   • 政府采购从以货物为主转向以工程和服务为主。
   • 工程采购由BT模式为主转向PPP模式与委托代建并行。
   • 政府购买服务逐步规范化，并成为重要的财政支出方式。

3. 隐性债务的成因

   • 隐性债务主要来源于政府承诺偿还的城投公司公益性项目资金借款。
   • 常见于委托代建、BT模式和政府购买服务等业务模式。
   • 隐性债务风险在监管趋严背景下被重点管控。

4. 隐性债务的监管与限制

   • 2014年43号文鼓励社会资本参与PPP项目，减轻政府财政负担。
   • 2012年起BT模式融资被限制，2017年起政府购买服务融资被严格规范。
   • 隐性债务管控成为中央政府防范债务风险的重要举措。

5. 城投转型的必要性

   • 隐债监管红线确立后，城投业务逐步向规范、透明方向转型。
   • 城投应发展TOT、ROT等新型业务模式，减少对政府信用的依赖。
   • 在当前政策环境下，城投需适应监管要求，逐步剥离融资功能。

6. 如何判断城投政府业务资质

   • 关注业务对手方是否为地方政府或其下辖部门，政府回款稳定性强。
   • 优先选择通过纯管理费模式进行资金平衡的城投平台，风险较低。

关键信息

• 分税制改革（1994年）导致地方政府财力与事权不匹配，催生城投平台。
• 政府采购规范化始于1999年，2003年《政府采购法》实施后，工程类项目成为主要采购方式。
• BT模式因隐性债务风险高，自2012年起被限制使用。
• 政府购买服务在2014年后迅速发展，但2017年起被禁止以该名义违规融资。
• PPP项目成为城投业务的新模式，尤其在2015年之后，财政支出责任占比不超过10%成为硬性指标。
• 隐性债务多数来源于政府承诺偿还的借款，常见于城投公司承接的公益性项目。
• 审计与财政部通报案例显示，隐性债务问题广泛存在，涉及多个地区和多种融资方式，如银行贷款、BT项目、政府购买服务等。

风险提示

• 城投业务存在隐性债务风险，需警惕违规融资行为。
• BT模式和政府购买服务模式容易产生隐性债务，需严格监管。
• 委托代建虽不违规，但若涉及政府承诺偿还，也可能形成隐性债务。

业务模式分析

城投与政府相关业务模式

• 政府采购货物：模式基本未变，但占比下降。
• 政府采购工程：从BT模式为主转向PPP和委托代建并行。
• 政府采购服务：逐步规范化，成为政府支出的重要组成部分。

隐性债务产生模式

• 贷款融资类：政府承诺以财政资金偿还的借款。
• 项目融资类：将公益性项目包装为政府购买服务或BT项目，以财政资金偿还。
• BT模式：施工方先建设后移交，资金支付在项目完成后，易形成隐性债务。
• 政府购买服务：若资金来源为财政预算，可能构成隐性债务。

新型业务模式

• TOT（转让-运营-移交）：政府将存量资产转让给社会资本，运营后再移交。
• ROT（改建-运营-移交）：政府将资产改建后移交社会资本运营。
• PPP（政府与社会资本合作）：引入社会资本，通过物有所值评价和财政承受能力论证确定项目可行性。

结论

城投平台作为地方政府融资工具，在财政制度变迁中应运而生。随着隐性债务问题的暴露和监管政策的收紧，城投业务逐步向规范化、市场化方向转型。未来，城投应减少对政府信用的依赖，发展PPP、TOT等新型业务模式，以实现可持续发展。在判断城投政府业务资质时，应关注其对手方和资金平衡方式，优先选择政府回款稳定、采用纯管理费模式的平台。