20260423-大公国际资信评估-从_授权_到_竞标_——特许经营制度变迁中的城投角色重构_7页_463kb

城投角色重构与特许经营制度变迁总结

核心内容概述

特许经营权制度近年来经历了显著的演变，从传统的政府授权模式逐步转向市场化竞标机制。这一制度变迁对城投公司角色产生了深远影响，促使城投公司从“政府授权者”转变为“市场竞标者”，并推动其从依赖政府身份转向提升专业能力。本文以特许经营制度十年演变为主线，探讨城投公司在新政策下的角色重构路径。

主要观点

1. 特许经营权的定义与适用范围

   • 特许经营权是指政府通过公开竞争方式选择社会资本，在一定期限和范围内投资、建设、运营基础设施和公用事业，并获得收益的权利。
   • 特许经营权与经营权存在本质区别，前者涉及建设与运营责任，后者仅为资产运营权。
   • 特许经营权适用于传统基础设施与公用事业领域，以及新兴领域如能源、文化旅游、数据资产等。

2. 特许经营政策的演变阶段

   • 2014～2018年：PPP模式快速扩张，城投公司被制度性边缘化，仅作为政府出资人代表。
   • 2019～2023年：隐性债务治理强化，城投公司通过直接授权获取部分特许经营权，成为本地化运营主体。
   • 2024年至今：17号令落地，特许经营权必须通过公开竞标获取，城投公司参与空间受限，需转向市场化运营能力。

3. 城投角色重构的关键路径

   • 身份标签褪色：城投公司不再依赖政府身份获取特许经营权，需构建专业运营能力。
   • 能力价值凸显：城投公司需在专业化运营、市场化融资、风险管控等方面提升自身能力。
   • 转型方向明确：城投公司应从特许经营路径依赖转向城市运营服务领域，如物业管理、智慧城市运营、能源服务、社区服务等。

关键信息

1. 特许经营权获取方式的变化

• 17号令要求：特许经营权必须通过公开竞争方式授予，禁止直接委托、单一来源采购等非竞争性方式。
• 115号文强调：优先支持民营企业参与，限制地方本级国企参与本级项目，仅允许作为政府出资人代表（非控股）参与。
• 政府付费限制：政府仅可补贴运营成本，不得补贴建设成本，也不得承诺固定回报或保底收益率。

2. 城投公司参与特许经营的两条路径

• 路径一：作为政府出资人代表参与项目公司，但不得控股，无法获取经营性现金流。
• 路径二：以市场化主体身份参与异地或非本级项目，需具备专业运营、融资、风险管控等能力。

3. 城投公司转型方向

• 盘活存量资产：对已有特许经营权项目进行高效运营，拓展增值服务，提升项目效益。
• 挖掘非特许经营框架下的经营权：如公共停车、户外广告、公共物业等，可由地方政府直接授权。
• 发展非PPP模式城市服务：包括物业管理、智慧城市建设、环卫一体化、园区运营等，无需特许经营权。
• 参与跨区域项目竞争：具备专业运营能力、品牌信誉、资金实力、管理团队和风险承受能力的城投公司可尝试参与异地项目。

可行路径建议

1. 构建专业运营能力
   城投公司应建立涵盖投资、建设、运营、维护的全流程管理体系，培养专业团队，提升运营效率。

2. 探索增值服务
   在基础服务之外，拓展如中水回用、充电桩运营、智慧节能等增值服务，增强项目盈利能力。

3. 引入外部资源
   通过股权合作、委托运营、资产证券化等方式引入专业技术运营商、设备供应商或金融机构，弥补能力短板。

4. 拓展非特许经营业务
   城投公司应积极布局物业管理、智慧城市运营、园区运营等非特许经营领域，构建多元化业务体系。

5. 参与跨区域竞标
   对具备一定实力的城投公司，可尝试参与其他地区或非本级特许经营项目，提升市场化运营能力。

结论

特许经营制度的变迁标志着城投公司必须从身份依赖转向专业能力竞争。未来，城投公司应加快市场化转型步伐，构建多元化发展路径，提升运营效率与市场竞争力，实现从“政府授权者”到“城市运营服务商”的角色重构。同时，地方政府和监管部门需完善制度设计，为城投公司的合规化、市场化发展提供清晰指引。