20231102-IMF-Slovak_Republic_Technical_Assistance_Report-Implementing_Public_Expenditure_Limits_47页_872kb

详细总结：斯洛伐克共和国实施公共支出限制的技术援助报告

核心内容

本报告由国际货币基金组织（IMF）财政事务部为斯洛伐克共和国（MFSR）编制，旨在协助其实施多年度公共支出限制（PEL）政策。该政策是斯洛伐克财政规则制度化框架的一部分，旨在增强财政纪律和财政可持续性。报告涵盖了战略规划、预算准备、预算执行与报告以及组织问题等关键领域，并提出了多项改革建议以确保PEL的有效实施。

主要观点

• PEL的目标：通过设定四年期的公共支出上限，确保财政可持续性，同时为政府提供更清晰的财政政策指导。
• PEL的实施机制：由财政责任委员会（CBR）提出，经国家议会批准，政府需在任期内遵守。
• 与债务刹车规则的协调：PEL不应超过债务刹车规则所设定的支出上限，且两者需保持一致。
• 战略预算阶段的引入：为提高预算过程的前瞻性，建议引入战略阶段，包括财政战略报告（FSR）和稳定性计划（SP）的结合。
• 预算执行的挑战：包括控制其他实体的支出、减少年度内调拨（virements）的数量、优化财政部储备管理等。
• 组织协调的改进：需加强MFSR内部协调，优化预算政策部门（BPS）的结构与职能，以提高预算管理效率。

关键信息

一、为何需要支出限制？

1. 法律依据：2011年财政责任宪法法案要求设立公共支出限制（PEL），以确保长期财政可持续性。
2. 实施背景：2022年国家议会修订了预算规则，使PEL在2022年4月1日正式生效。
3. PEL的特点：
   • 设定四年期的公共支出上限。
   • 排除部分非政府控制支出（约占总支出的25%）。
   • 与债务刹车规则相协调，确保财政纪律。

二、战略问题

A. 引入战略预算阶段

• 现状：斯洛伐克目前缺乏战略阶段，导致政策讨论滞后，预算制定过于侧重短期目标。
• 建议：政府应向国家议会提交财政战略报告（FSR），作为稳定性计划（SP）的补充，用于制定2025年预算及中长期财政框架。
• 参考案例：法国和荷兰在战略预算阶段有成熟经验，值得借鉴。

B. 验证PEL方法与计算

• 重要性：PEL方法的复杂性使其容易出错，影响其可信度。
• 建议：建议建立独立的审计机制，每年或每四年对PEL计算进行审查，以确保方法的透明性和准确性。

C. 与欧盟规则的一致性

• 欧盟净支出规则：需审查其与PEL方法的一致性，并根据需要进行调整。
• 现状：目前PEL尚未与欧盟规则完全对齐，需加强协调。

D. 国家议会的财政权力

• 问题：国家议会的财政修正权过大，可能导致政策随意调整。
• 建议：限制国家议会的财政修正权，确保政策的连贯性和财政纪律。

三、预算准备

A. 从PEL到部门支出上限

• 建议：将PEL分解为各部门的具体支出上限，确保财政目标的落实。
• 方法：通过预算政策部门（BPS）的主导，制定统一的基线预测。

B. 应对不确定性：应急储备

• 挑战：经济和财政不确定性可能影响PEL的执行。
• 建议：设立应急储备（contingency margin），用于应对宏观经济波动，优化储备管理机制。

C. 财政部储备管理

• 现状：当前储备管理机制复杂，影响预算效率。
• 建议：将多个储备合并为一个，设定明确的使用标准，并加强向国家议会的定期报告。

D. 设定部门支出上限

• 建议：通过基线预测和政策指导，逐步实现多年度部门支出上限的设定。
• 时间表：
  • 2024年3月：准备各预算章节的基线预测。
  • 2025年5月：为2026年预算提供部门基线指导。
  • 2026年3月：与各部委协商更新支出基线。

四、预算执行与报告

A. 控制其他实体支出

• 现状：其他实体（如地方机构和自治机构）的支出占政府总支出的三分之一，管理难度较大。
• 建议：强化对其他实体预算的控制，明确各部门责任。

B. 管理调拨（Virements）

• 现状：年度内调拨数量高达近4,000次，影响预算执行效率。
• 建议：设立调拨“窗口”，设定最低审批门槛，以减少不必要的调整。

五、组织问题

A. 内部协调

• 建议：加强MFSR内部各部分的协调，尤其是预算政策部门（BPS）、财政政策部（IFP）和价值创造单位（VFM）之间的协作。

B. 宏观经济与税收预测

• 建议：延长预测准备时间，增强相关委员会之间的协作，以提高预测的可信度。

C. 预算政策部门组织优化

• 建议：对预算政策部门进行独立审查，优化其结构和职能，使其更符合法律要求和欧盟最佳实践。

总结

本报告提出了多项改革建议，以支持斯洛伐克在2024至2027年间有效实施公共支出限制（PEL）。建议包括引入战略预算阶段、优化预算准备流程、强化预算执行控制以及改进组织结构。这些措施旨在提高财政政策的透明度、一致性和可持续性，同时确保预算管理的效率和纪律。