中国财政科学院-2017年地方财政经济运行调研总报告-2017.12-42页-1mb

报告摘要

2017年地方财政经济运行调研总报告总结

一、地方财政经济运行情况描述

（一）地方经济运行情况

各地经济增速差距明显
- 2015年-2017年前三季度全国GDP增速分别为8.81%、8.44%和7.86%，呈现持续下降趋势。
- 西部地区增速最高（三年平均9.56%），东北地区最低（三年平均5.03%），区域发展差距显著。
各地经济发展动能不同
- 东部地区：新旧动能转换加快，高技术更迭快、业态多元、产业融合、产品个性化发展，创新全面体现。如江苏、广东等省份在高新技术产业投资和现代服务业增长方面表现突出。
- 西部地区：仍以政府投资为主导，新旧动能转换呈“点状突破”，如贵州的“大数据”战略带动了相关产业发展。
- 东北地区：消费稳步提升，但受产业结构制约，经济增长依赖资源型产业，面临转型压力。
经济发展仍面临多种制约因素
- 东部地区：制度创新缓慢、要素市场滞后、环保政策对短期增长不利。
- 西部地区：过度依赖政府投资，资源和政策依赖限制了经济可持续发展。
- 东北地区：资本和人才外流、创新能力不足制约了经济发展后劲。

（二）地方财政运行情况分析

财政自给率下降
- 样本省份财政自给率从2015年的54.1%降至2017年前三季度的50.8%，西部地区财政自给率最低（约30.4%）。
- 部分省份脱离发展实际搞民生，如“民生支出占比不低于80%”等政策，加剧财政风险。
财政收入与税收结构变化
- 财政收入保持中高速增长，但税收收入占比下降，如黑龙江、吉林税收收入占比在70%左右，天津仅为60%。
- 地方财政收入质量总体较高，但部分省份因经济增速放缓，导致财政收入增速下降。
支出刚性上升，财政“托底”风险加大
- 基本公共服务支出呈刚性增长，如“三保”支出占地方财力比重达43.9%，部分县市甚至难以保障基本支出。
- 地方政府债务问题突出，债务利息支出上升，部分省份还本付息压力显著。

（三）财政事权与支出责任划分情况

各地改革中值得关注的问题
- 政府与市场边界不清，财政事权范围不明确。
- 中央与地方事权划分尚未到位，制约地方改革。
- 公共服务外溢性强，事权划分难度大。
- 临时性政策文件多，导致支出责任主体不清。
- 上级政府下移事权，基层政府承担大量刚性支出任务，财政能力不足。
地方改革诉求
- 省级层面认为中央应承担更多教育和社会保障事权。
- 基层财政支出比重最高的项目是教育和社会保障，负担重，能力不足。

（四）地方财政金融风险分析

地方政府性债务管理情况
- 地方政府债务规模增速与财政收入增速基本匹配，不存在明显失衡。
- 省级债务偿还压力上升，地市级和县级债务问题突出，需关注“借新还旧”和展期风险。
地方性国有资本投融资公司情况
- 投融资公司债务增速较快，尤其是县级投融资公司远超固定资产投资增速。
- 债务成本上升，收益水平小幅增长，整体债务支出与投资收益基本平衡。
- 县级投融资公司主要依赖土地出让金偿还债务，存在较大风险。
地方金融机构风险情况
- 地方金融机构不良贷款呈上升趋势，商业银行盈利能力下滑。
- 地方政府对金融机构的干预增加，导致金融风险财政化。
地方政府引导基金风险
- 财政资金滞留、使用效率低、挤出效应明显。
- 投资项目回报率偏低，退出渠道不畅，导致亏损风险。
PPP项目风险
- PPP项目多为政府主导型，社会资本参与不足。
- 政府支出占一般公共预算支出比例逐步上升，但未超过10%的红线。
- 项目执行和移交阶段风险突出，需加强监管。
政府购买服务情况
- 政府购买服务数量和规模逐年增长，但增幅放缓。
- 社会组织缺乏、法律法规不健全，导致风险存在。

二、我们的新发现：风险变形

（一）经济区域分化出现新特征

一二三产业比例趋同，但质量差距明显
- 各地区产业结构比例趋同，但东部地区因科技创新和产业升级，第三产业增长迅速，成为经济新动能。
经济增速接近，但发展原因各异
- 西部地区经济增速高，但主要依赖投资拉动，缺乏可持续性。
- 东部地区增速稳定，但面临制度和要素市场改革滞后问题。
- 东北地区增速较低，但经济数据“挤水分”和政策调整带来一定回升。
实体经济盈利改善，但亏损面扩大
- 全国工业企业利润率三年平均为6.3%，但东北地区最低（4.6%）。
- 全国工业企业亏损面逐年上升，2017年达17.61%，其中东北地区超过30%。

（二）财政能力背后隐藏风险

财政自给率下降，部分省份脱离实际搞民生
- 财政自给率下降，部分省份将民生支出占比提高至80%以上，加剧财政不可持续。
财政收入保持中高速增长，但税收占比下降
- 财政收入增长，但税收收入占比下降，部分省份如天津增长乏力。
支出刚性加大，财政“托底”风险上升
- 政府支出压力大，基本公共服务支出刚性增长，财政收支矛盾突出，尤其县级财政压力大。

（三）深层次原因：体制变迁中的两个“没变”

“风险大锅饭”没变
- 政府承担大部分风险，企业风险转嫁至财政系统，形成财政风险与金融风险的恶性循环。
- 政府对国企、金融机构的过度干预导致风险集中，财政系统成为最后的兜底者。
“小马拉大车”没变
- 地方财政事权与支出责任不匹配，基层政府承担过多任务，但财力有限。
- 事权改革滞后，导致“上面点菜、下面买单”现象，基层财政压力大。

三、要从整体来把握风险的复杂性

财政、金融、经济风险交织共存
- 各类风险边界模糊，相互转化，形成“风险纠缠”现象，需系统性防控。
财政风险变形
- 国企亏损转嫁至银行系统，形成金融风险；财政对金融的干预导致风险财政化。
金融风险变形
- 金融风险通过财政手段化解，形成财政风险；金融机构的预算软约束增加，风险不断升级。
经济风险变形
- 经济增速放缓、产业转型困难、企业盈利下降，导致财政和金融风险增加。
权衡各类风险，严守公共风险底线
- 财政应作为防控公共风险的枢纽，统筹金融和经济风险，避免系统性危机。

四、建议：准确把握财政、金融和经济风险三者关系，提升化解风险的综合能力

加快要素市场化改革，促进金融“血液”有效循环
- 推动利率市场化改革，强化对风险的监管，弱化对资金的监管，优化信贷政策。
推动政府治理改革，警惕政府自身制造风险或产生“合成谬误”
- 政府应避免过度干预，关注公共风险而非个体风险，防止“合成谬误”带来的系统性风险。
优化宏观政策目标，打造供给侧结构性改革的“升级版”
- 从追求高速增长转向改善就业状态，促进就业公平，推动经济高质量发展。
将宏观调控升级为宏观管理，把防范重大风险放在首位
- 强调宏观政策的全局性、长远性，统筹经济、社会、文化、生态等多领域风险。
发挥财政在治理中的基础性作用，强化财政、金融和经济风险统筹管理
- 财政应作为系统性金融风险的最终承担者，加强事前防范、事中跟踪、事后处置，避免道德风险。