北大国发院-关于我国风电和光伏发电补贴缺口和大比例弃电问题的研究-2019.10.18-20页_392kb

我国风电和光伏发电补贴缺口与弃电问题研究总结

核心内容

我国风电和光伏发电产业在《可再生能源法》实施后迅速发展，装机容量跃居全球第一，但随之而来的是补贴资金缺口扩大和弃风弃光率居高不下。研究指出，当前问题源于固定上网电价制度与僵化电力市场体制之间的矛盾，以及补贴政策未能及时适应技术进步和成本下降的趋势。

主要观点

• 补贴制度与电力市场体制冲突：固定上网电价制度导致“地方请客、中央买单”的资源配置逻辑，加剧了地方政府对风电和光伏项目的投资热情，但未有效解决电力消纳问题。
• 高额补贴引发投资冲动与寻租行为：补贴额度高、调整缓慢，刺激了装机的爆发式增长，也催生了项目指标“黑市”交易，增加了行业不规范现象。
• 弃风弃光问题严重：由于电力市场分割、电网建设滞后、电力需求疲软等因素，弃风弃光率持续攀升，尤其在西北和东北地区问题突出。
• 国际经验启发政策调整：德国、巴西等国通过上网电价竞标制度有效降低补贴成本，提高资源配置效率，值得我国借鉴。
• 政策改革方向明确：应逐步取消固定上网电价，转向上网电价竞标和环境税机制，同时推动电力市场化改革，促进跨省电力交易和消纳能力提升。

关键信息

行业发展数据

• 风电：2006~2015年累计装机增长56倍，2015年发电量1851亿千瓦时，占总发电量3.2%。
• 光伏：2006~2015年累计装机增长534倍，2015年发电量392亿千瓦时，占总发电量0.7%。
• 弃风弃光率：2014年全国平均弃风率8%，2015年15%，2016年上半年21%；弃光率持续在12%左右。
• 补贴缺口：2014年底140亿元，2016年底突破600亿元；预计2020年补贴总额接近1600亿元，20年累计补贴超1万亿元。

政策分析

• 固定上网电价制度：虽然推动了风电和光伏发电的快速发展，但缺乏灵活性，导致补贴成本高、弃电问题严重。
• 上网电价竞标制度：更符合市场规律，有助于降低成本、提高资源配置效率，如巴西和德国已取得良好成效。
• 环境税机制：作为替代补贴的政策工具，可矫正能源价格结构，实现环境外部性内部化，同时减少其他税种对市场的扭曲。

政策建议

1. 中长期政策建议：

   • 开征环境税，取消新增装机的发电补贴。
   • 推广上网电价竞标制度，逐步替代固定上网电价。
   • 全额征收居民用电的可再生能源电价附加，以提高补贴资金来源。

2. 短期政策建议：

   • 一次性大幅下调各资源区的风电和光伏发电标杆电价。
   • 增加电价调整频率，按季度或按月下调，避免“抢装潮”。
   • 放弃年度装机容量指标管制，利用价格机制调控新增装机规模。

3. 电力市场改革方向：

   • 建立统一电力交易市场，打破省际壁垒，促进跨省电力交易。
   • 推进电力现货市场建设，提升对间歇性可再生能源的消纳能力。
   • 建立调峰调频辅助服务交易机制，支持风电和光伏发电的稳定性提升。

4. 配额制度谨慎推行：

   • 非水可再生能源配额制度应优先在条件成熟地区试点，如河北、河南、北京、天津和山东。
   • 避免新旧政策冲突，确保政策衔接顺畅，防止企业因政策不确定性而受挫。

结论

我国风电和光伏发电的发展虽取得显著成就，但当前面临的补贴资金缺口和弃风弃光问题，亟需通过市场化手段和政策改革加以解决。未来应逐步还原能源商品属性，让市场在资源配置中起决定性作用，同时以环境税和电价竞标机制替代传统补贴政策，实现可持续发展。