北大国发院-关于我国风电和光伏发电补贴缺口和大比例弃电问题的研究-2019.10.18-20页_461kb

我国风电和光伏发电补贴缺口与弃电问题研究总结

核心内容

我国风电和光伏发电产业在《可再生能源法》推动下实现超高速发展，但随之而来的是补贴资金缺口扩大和“弃风弃光”问题日益严重。2015年风电和光伏发电分别占总发电量的3.2%和0.7%，但补贴资金缺口在2016年底已突破600亿元。若不改革，预计2020年年补贴资金将接近1600亿元，未来20年总补贴支出可能超1万亿元。

主要观点

1. 补贴政策与电力体制的矛盾

   • 高额补贴政策在推动风电和光伏装机增长的同时，也导致财政压力巨大。
   • 电力市场仍以计划体制为主，省际壁垒严重限制了可再生能源的跨区消纳能力。

2. 固定上网电价制度的问题

   • 固定上网电价制度形成“地方请客、中央买单”的资源配置逻辑，导致地方政府过度投资风电和光伏项目。
   • 电价调整机制不灵活，造成“抢装潮”和装机质量隐患，进一步加剧弃风弃光问题。

3. 补贴政策的环境属性

   • 风电和光伏发电的补贴应以环境效益为核心，而非单纯为完成装机目标。
   • 当前补贴成本远高于环境收益，政策成本收益严重失衡。

4. 国际经验与改革路径

   • 德国、巴西等国已转向上网电价竞标制度，有效降低补贴成本并提升资源配置效率。
   • 电价竞标制度能真实反映发电成本，促进市场公平竞争，减少寻租行为。

关键信息

一、补贴政策与弃风弃光现状

• 风电与光伏装机：2006-2015年风电装机增长56倍，光伏增长534倍，2015年装机容量分别达1.45亿千瓦和4348万千瓦。
• 弃风弃光率：2014年弃风率8%，2015年15%，2016年上半年达21%；弃光率持续在12%左右。
• 地区差异：甘肃、新疆、吉林等三北地区弃风弃光率尤为严重，分别达47%、45%、39%和32%。

二、高额补贴驱动发展

• 特许权招标：2003-2007年通过特许权招标推动风电发展，中标价格低于审批价格。
• 固定上网电价：2009年后风电和光伏固定上网电价远高于特许权招标价格，导致补贴成本高企。
• 成本下降：2009-2016年风电平准化电力成本下降50%，光伏组件成本下降90%。
• 投资冲动：高额补贴诱发地方投资饥渴，形成“黑市”交易，如5万千瓦光伏指标“黑市”价达2000万元。

三、电力市场与弃风弃光的关系

• 输电通道滞后：风电和光伏项目多位于偏远地区，输电成本高，电网建设滞后。
• 省际壁垒：电力市场以省为单位，缺乏跨省交易机制，限制了可再生能源的消纳能力。
• 电力调度机制：电网公司以“三公”调度原则平均分配发电量，导致装机过剩与弃风弃光并存。

四、解决思路与政策建议

1. 中长期政策建议

   • 开征环境税：替代补贴政策，使可再生能源与燃煤发电公平竞争。
   • 取消新增装机补贴：逐步退出补贴，推动企业技术创新和成本下降。
   • 调整上网电价：根据弃风弃光率和成本变化，灵活调整电价，促进有序发展。

2. 短期政策优化

   • 扩大电价竞标范围：推广上网电价竞标制度，减少信息不对称和寻租行为。
   • 挂钩弃风弃光率：根据资源区弃风弃光率，制定电价调整机制。
   • 取消年度装机指标管制：通过灵活电价机制控制新增装机规模。

3. 补贴资金补充

   • 全额征收可再生能源电价附加：对居民用电全额征收每千瓦时1.9分的附加费，以补充补贴缺口。
   • 居民电价调整：居民电价有较大上涨空间，且可缓解工商业电价交叉补贴问题。

4. 保障利用小时数

   • 制定最低保障利用小时数：根据各省风电和光伏发电占比，设定合理保障小时数。
   • 市场化交易：超出保障小时数的电量可参与电力市场交易，实现价格市场化。

5. 电力市场改革

   • 打破省际壁垒：建立统一电力交易市场，扩大电力平衡范围。
   • 推进电力现货市场：利用现货市场灵活价格机制应对风电和光伏的间歇性。
   • 发展调峰调频辅助服务交易：引导其他电源提供辅助服务，提升可再生能源消纳能力。

6. 谨慎对待配额制度

   • 配额制度可能加剧省内高成本项目建设，而非促进跨省交易。
   • 建议在条件成熟地区试点，如河北、河南、北京、天津、山东。
   • 配额制度与固定上网电价制度不宜同时实施，需谨慎过渡。

结论

我国风电和光伏发电发展虽取得显著成就，但面临补贴资金缺口和弃风弃光问题。改革补贴政策、推进电力市场化、还原能源商品属性是解决这些问题的关键。通过上网电价竞标制度、合理保障利用小时数、打破省际壁垒、推进现货市场和辅助服务交易等手段，可有效提升风电和光伏的市场竞争力，实现可持续发展。