2013-01-01-北京大学国家发展研究院-深圳土地制度改革研究报告_202页_2mb

深圳土地制度改革研究报告总结

核心内容

深圳作为中国改革开放的先锋城市，其土地制度经历了从“统征统转”到城市更新的演变。由于土地资源有限，深圳的发展依赖土地的集约利用和产权制度的创新。然而，土地国有化并未彻底消除城乡二元结构，反而催生了“国有化的地、原村民的房”这一新的二元结构，导致土地和房屋的分离，影响了城市更新和经济发展。

主要观点

• 土地与房屋分离：深圳土地虽已全盘国有，但大量房屋仍由原村民控制，形成“法内”与“法外”并存的格局。
• 违法建筑问题严重：深圳约有48%的建筑面积为“违法建筑”，对城市更新和资源再利用造成巨大障碍。
• 土地利用效率低：深圳土地利用率低，与国际先进城市相比仍有较大提升空间。
• 城市更新为突破口：深圳通过城市更新政策，探索将“合法外土地”和“违建”纳入合法框架，推动城市空间资源的合理配置。
• 产权确权是关键：通过确权，可以解决原村民与政府之间的矛盾，推动市场机制在土地资源配置中的作用。

关键信息

一、深圳土地利用现状

• 建设用地占比高：深圳917.8平方公里的建设用地中，300平方公里为“合法外用地”，占比约32%。
• 违法建筑面积大：全市约3.9亿平方米建筑为“违法建筑”，占全市建筑总量的48%。
• 外来人口占比高：约700万外来人口居住在“违法建筑”中，占全市人口的一半。
• 土地增值与补偿矛盾：原村民认为政府补偿不足，土地增值预期强烈，导致大量“违建”行为。

二、土地制度演变

• “统征统转”政策：深圳在1992年和2004年分别对特区和特区外土地进行国有化，以促进城市化和工业化。
• 城市更新政策：自2009年起，深圳通过城市更新政策，推动存量土地再开发，成为解决土地遗留问题的重要手段。
• “20-15”准则：允许合法外用地占20%，公共用地占15%，从而推动城市更新项目合法化。

三、城市更新政策要点

• 统一规划与管理：建立城市更新单元制度，实现规划统筹和计划管理。
• 政府引导与市场运作：政府负责政策制定和监管，市场主导开发和实施。
• 容积率与空间资源：探索容积率市场，提升城市空间利用率。
• 确权与税收机制：通过“确权税”和“累进确权税”推动产权明晰和合法化。

四、政策建议

1. 放宽准入，扩大城市更新范围：

   • 允许“合法外土地”和“违建”进入城市更新流程，只需缴纳“确权税”即可。
   • 建议设立累进税率，随“合法外”用地比例增加而逐步提高。

2. 走立体城市道路：

   • 探索利用市场机制配置空中和地下空间资源。
   • 建议设立容积率市场，允许容积率交易，提升土地利用效率。

3. 分区、分步推行普遍确权：

   • 确权应分阶段进行，先试点后推广。
   • 对符合标准的房屋和土地进行免费确权，对超标部分则收取累进确权税。
   • 确权后，赋予村民合法的房屋所有权和国有土地使用权，推动统一产权体系。

4. 优化土地确权与税收机制：

   • 推行“地随房走”原则，明确土地与房屋的产权关系。
   • 考虑设立土地使用税、房产税或物业税，作为确权后的稳定收入来源。

结论

深圳土地制度改革的核心在于如何处理“合法外土地”和“违法建筑”这一新二元结构。通过城市更新、确权和税收机制，深圳有望在五年内完成大部分违法建筑的合法化，实现土地资源的合理配置和城市空间的立体发展。这不仅有助于深圳摆脱历史遗留问题，还将为未来城市增长极的竞争奠定基础。深圳的改革经验，具有重要的示范意义，为全国土地制度改革提供了可借鉴的思路。