2013年-世界发展银行全球_Madagascar___Debt_Management_Performance_Assessment_43页_1mb

世界银行债务管理绩效评估（DeMPA）总结

核心内容概述

世界银行于2013年1月16日至24日派遣评估团队前往马达加斯加，使用债务管理绩效评估（DeMPA）工具对中央政府债务管理职能进行了全面评估。该工具基于公共支出与财务问责（PEFA）框架，包含15个债务绩效指标（DPIs），涵盖政府债务管理的各个方面。

评估团队与马达加斯加财政部、审计法院、中央银行（CBM）、商业银行及国际捐助机构进行了深入交流，并得出了一系列关于债务管理现状、主要问题和改进方向的结论。

主要观点

1. 法律框架不清晰

• 当前马达加斯加缺乏专门的《公共债务管理法》或类似法律，债务管理职能主要由财政部（MoFB）和中央银行（CBM）的年度预算法及相关行政法规界定。
• DPI-1（法律框架） 得分为 D，表明法律框架存在缺陷，未明确债务管理的授权和责任。

2. 管理架构存在不足

• 财政部下设的公共债务局（PDD） 是政府债务管理的主要实体，但其职能尚未完全明确，缺乏统一的债务管理策略。
• DPI-2（管理架构） 得分为 C（部分满足）和 D（不满足），反映在借款和贷款担保管理方面存在结构性问题。

3. 债务管理策略缺失

• 未制定明确的债务管理策略，也未建立评估机制，导致债务管理缺乏系统性和前瞻性。
• DPI-3（债务管理策略） 得分为 D 和 N/R（未评估），显示策略制定和决策流程均不完善。

4. 债务管理操作评估不足

• 虽然有一定程度的债务管理操作，但缺乏系统性评估机制。
• DPI-4（债务管理操作评估） 得分为 D，表明评估体系尚未建立。

5. 审计机制不健全

• 仅在2011年完成一次外部合规审计（2006-2008），但无绩效审计。
• 审计报告未公开，且审计法院（CoA）在执行年度审计时存在延迟。
• DPI-5（审计） 得分为 D 和 N/R，显示审计机制薄弱。

6. 与宏观经济政策协调不足

• 财政政策与债务管理之间的信息共享不充分，且缺乏对债务可持续性（DSA）的前瞻性分析。
• DPI-6（财政政策协调） 得分为 C 和 D，DPI-7（货币政策协调） 得分为 B、D 和 C，显示协调机制不够完善。

7. 国内和国外借款机制不完善

• 国内借款主要通过国库票据（T-bills） 进行，但缺乏系统化的借款计划和程序。
• 国外借款流程不透明，未建立成本和条款评估机制。
• DPI-8（国内借款） 得分为 D 和 C，DPI-9（国外借款） 得分为 D，DPI-10（贷款担保、再融资与衍生品） 得分为 D，显示借款活动存在诸多不足。

8. 现金流预测与现金余额管理能力有限

• 现有机制能够进行基本的现金流预测，但现金余额管理存在缺陷。
• DPI-11（现金流预测与现金余额管理） 得分为 C 和 D，显示管理能力有待加强。

9. 操作风险管理框架不健全

• 缺乏正式的操作风险管理框架，包括业务连续性和灾难恢复计划。
• 数据管理方面存在一定的安全性，但未实现数据备份异地存储。
• DPI-12（数据管理） 和 DPI-13（操作风险管理） 得分为 D，显示风险管理体系薄弱。

10. 债务记录与报告机制不完善

• 债务记录及时，但报告机制薄弱，尤其缺乏对政府担保和再融资的详细记录。
• 债务统计公报仍处于草案阶段，未完成。
• DPI-14（债务记录） 和 DPI-15（债务报告） 得分为 D 和 D，显示报告机制不健全。

关键信息

• 债务水平：2011年马达加斯加中央政府债务占GDP的28.9%，其中80%为外币债务，面临汇率风险。
• 债务结构：外币债务占主导地位，长期债务占78%，国内债务占22%。
• 政治与经济背景：
  • 2008-2009年的政治危机导致政府借款机会受限。
  • 2013年计划举行大选，预计债务管理环境将有所改善。
  • 政府在2011年之前曾实施“马达加斯加行动计划（MAP）”，但经济增速在2009年后放缓。
• 技术援助（TA）进展：
  • 世界银行已为财政部提供技术援助，支持债务管理系统的安装（DMFAS）及债务统计公报的起草。
  • 联合国贸易和发展会议（UNCTAD）也提供了相关支持。
• 未来方向：
  • 需要制定明确的债务管理法律框架。
  • 建立完善的债务管理策略和评估机制。
  • 加强债务统计和报告制度，提高透明度。
  • 改善审计机制，确保政策执行的合规性与有效性。
  • 增强操作风险管理能力，包括业务连续性与灾难恢复计划。
  • 推动与宏观经济政策的协调，加强债务可持续性分析。

总体评估

DeMPA评估显示，马达加斯加在债务管理方面存在多个薄弱环节，主要集中在法律框架不清晰、策略制定缺失、操作评估不足、审计机制不健全、报告不透明及风险管理能力有限等方面。尽管有部分机制运作，但整体绩效仍处于较低水平，需优先改进。世界银行建议继续提供技术援助，以支持债务管理改革和制度建设。