2009年-世界发展银行全球_Reform_of_Chinas_Rural_Credit_Unions___Policy_Note_26页_308kb

中国农村信用合作社改革总结

核心内容

中国农村信用合作社（RCUs）的改革旨在建立一个现代、灵活、高效和响应迅速的农村金融体系。然而，当前改革仍面临诸多挑战，包括所有权结构、政府干预、政策补贴与商业可持续性之间的矛盾，以及缺乏竞争环境等问题。这些问题相互关联，影响了RCUs的治理、运营效率和盈利能力。

主要观点

• 所有权结构问题：尽管自2003年以来，RCUs已逐步引入股东机制，但股东未能有效行使所有权和管理权。政府仍然通过人事任命、战略决策和财政支持等方式干预RCUs的运营。
• 政府干预：省级政府作为RCUs的最终担保人，继续施加行政控制，导致管理层缺乏责任意识和激励机制，难以实现商业化运作。
• 政策补贴与商业可持续性冲突：政府通过低利率贷款、税收减免和直接补贴等方式支持RCUs，但这些措施容易引发寻租行为和道德风险，削弱了RCUs的自我管理能力。
• 缺乏竞争与创新：目前农村金融体系仍以RCUs为主导，缺乏多样化的金融机构，抑制了效率和创新，也使弱化机构难以退出市场。
• 改革方向：建立真正独立、私有化的农村商业银行是解决这些问题的关键，同时应允许在某些地区保留合作社模式，但需确保其独立运营和责任自负。

关键信息

2.1. 所有权改革

• 股东权利受限：尽管建立了股东大会、董事会和监事会，但股东仍无法有效行使控制权，主要原因是政府干预和严格的持股限制。
• 持股结构问题：农民成员股和投资股的划分限制了股东的影响力，导致缺乏有决策权的大股东，小股东更关注短期利益。
• 改革建议：应建立清晰的股权交易机制，允许股份自由流通，以促进股东责任意识和机构活力。

2.2. 省级政府的角色

• 行政控制强化：省级政府对RCUs的管理加强，包括人事、财务和战略决策的干预。
• 利益冲突与代理问题：政府各部门在农村金融体系中的角色导致利益冲突，且信息不对称使外部监管难以有效实施。
• 政府职能转变：政府应专注于宏观管理、法律环境改善和监管框架的稳定，而非直接干预RCUs运营。

2.3. 监管框架

• 监管职责分散：2003年改革后，CBRC负责整体监管，但其对省级决策的干预能力有限。
• 政策不一致：PBC和CBRC在监管政策上存在分歧，导致农村金融机构依赖政策变化而非自身发展。
• 监管复杂性：地方政策与中央政策的结合使监管体系复杂多变，影响了机构的稳定性和可持续性。

2.4. 政策约束与补贴

• 政策目标与商业目标冲突：RCUs需支持农村经济，但政策补贴削弱了其商业化运作能力。
• 利率控制与补贴问题：利率控制和政府补贴导致RCUs无法有效反映市场风险，缺乏自我激励机制。
• 改革建议：应逐步取消利率控制和政府担保，建立市场化的定价机制，同时通过分类支持、税收激励和监管机制改革，促进公平竞争。

结论

为实现农村金融体系的现代化，需采取综合改革措施，包括强化股东权利、减少政府干预、优化监管框架和调整政策支持。应鼓励多样化金融机构的发展，以增强市场竞争和创新能力。此外，应根据地方经济特点，灵活选择改革路径，既包括建立独立的农村商业银行，也包括发展真正独立的农村合作社。最终目标是构建一个灵活、高效、可持续的农村金融体系，使RCUs能够在市场机制下健康运作。