2009年-世界发展银行全球_Effective_Discipline_with_Adequate_Autonomy___The_Direction_for_Further_Reform_of_Chinas_SOE_Dividend_Policy_61页_1mb

总结：中国国有企业分红政策的进一步改革方向

核心内容

本文件探讨了中国国有企业（SOE）分红政策的进一步改革方向，强调一个健全的分红政策应在强化对内部人员的约束与保障管理层自主权之间取得平衡。基于当前中国的实际情况和国际经验，文件提出了三项改革建议，以深化2007年国务院第26号文件启动的改革。

主要观点

1. 分红政策的双重作用
   分红政策不仅是将企业利润分配给政府用于公共支出的工具，也是通过约束内部人员来提高投资效率的重要机制。缺乏分红政策意味着企业利润被默认用于再投资，这可能造成内部人员过度投资或浪费资源。

2. 平衡纪律与自主权
   一个有效的分红政策应兼顾对内部人员的监督与管理的灵活性，避免因过度约束而影响企业运营效率，同时防止企业将利润用于非生产性用途。

3. 改革需循序渐进
   当前的改革仍处于实验阶段，尚未完成。后续改革需解决诸如分红比例设定、分红政策与一般预算的整合等关键问题。

关键信息

一、当前中国SOE分红政策的背景

• 中国仍保留大量国有企业，截至2007年，有112,000家非金融SOE，就业人数超过3500万。
• 1998年至2007年间，SOE的盈利能力显著提升，非金融SOE的净利润率从0.3元/100元销售收入上升至7元，净资产收益率从0.4元/100元权益资本上升至12.1元。
• 2007年，非金融SOE的净利润占GDP的7%，相当于中国资本形成的六分之一。若全部纳入预算，政府财政收入将增加三分之一。

二、2007年国务院第26号文件的改革措施

• 启动试点，将中央SOE的利润纳入“国家资本管理预算”（SCMB）。
• 试点分为三个阶段，2008年正式实施。
• 试点初期，仅对完全国有企业的利润进行征收，未涉及部分国有企业的利润。
• 试点中，不同SOE被划分为五组，分别适用不同的分红比例：
  • 第1组（18家）：10%的分红率；
  • 第2组（99家）：5%的分红率；
  • 第3组（32家）：三年免税期；
  • 第4组（2家）：免税；
  • 第5组（8家）：未纳入试点。

三、改革建议

1. 提高分红比例的灵活性

   • 建议引入分红比例确定机制，使分红政策更具针对性。
   • 机制包括：
     • 两层结构：固定部分和可变部分；
     • 按行业设定统一的固定分红比例；
     • 四步流程：董事会提出目标、与国资委协商、国资委评估。

2. 政府监控与调整SOE平均分红率

   • 建议政府考虑对所有中央SOE的平均分红率进行监控和调整。
   • 可采用以下方式：
     • 接受推荐机制的结果；
     • 进行深入研究以确定各行业和重点SOE的合理分红率；
     • 在“十二五”规划中设定20%-50%的分红率目标，考虑整体改革战略和行业发展计划。

3. 整合国家资本管理预算与一般预算

   • 建议在2010年将SCMB与一般预算整合，实现资金的流动和统一管理。
   • 2010年可采取以下措施：
     • 将首批SOE分红收入转入一般预算；
     • 将SCMB纳入提交全国人大审议的一般预算。

四、国际经验与理论支持

• 在成熟市场中，分红政策常用于约束内部人员，防止过度投资。
• Lintner（1956）的实证研究表明，企业倾向于稳定分红，避免因削减分红而引发市场负面反应。
• “结果模型”理论认为，分红是外部股东对内部人员施加压力的结果，用于防止资源浪费。
• 在美国，企业倾向于使用股票回购替代现金分红，以减少税收负担和提高股东回报。

五、当前改革的局限与挑战

• 当前分红政策仍存在不足，如分红比例设定过于统一，缺乏行业差异；
• SCMB尚未与一般预算整合，资金流动受限；
• 部分SOE（如第5组）尚未纳入分红体系，如何处理仍需探索。

结论

中国SOE分红政策的改革需要在强化监督与保障自主权之间找到平衡。通过引入灵活的分红比例机制、政府监控平均分红率以及整合国家资本管理预算与一般预算，可以进一步优化政策设计，提高投资效率和公共资源配置效果。