2018年-IMF国际货币组织全球_Designing_Sound_Fiscal_Relations_Across_Government_Levels_in_Decentralized_Countries_44页_747kb

详细总结：设计分层财政关系以实现财政平衡

核心内容

本文探讨了在分权国家中如何建立稳健的财政关系，以确保中央政府与地方政府之间的财政结构合理、有效。通过引入“垂直财政缺口”（Vertical Fiscal Gap, VFG）和“垂直财政平衡”（Vertical Fiscal Balance）的概念，作者提供了一个分析框架，帮助政策制定者识别和应对关键挑战。

主要观点

1. 垂直财政缺口与垂直财政平衡的定义

• 垂直财政缺口：指地方政府的支出责任与其自身税收收入之间的差距。通常由中央政府转移支付和地方政府借款来弥补。
• 垂直财政平衡：当转移支付加上地方政府自身收入（及借款）足以满足其支出责任时，即为垂直财政平衡。这意味着财政缺口被适当填补，支出责任既不过度也不不足。

2. 垂直财政缺口的决定因素

• 垂直财政缺口的大小主要由宪法和制度安排决定。
• 地方政府的税收能力与支出责任的分配不均是造成缺口的重要原因。
• 转移支付的机制和水平也影响缺口的大小，例如是否采用公式化分配或自由裁量。
• 地方政府的借款行为也会扩大缺口，尤其是在经济周期波动时。

3. 垂直财政缺口的合理规模

• 垂直财政缺口的大小是一个政策选择问题，不能简单地由经济理论决定。
• 通过设定合理的支出与税收分权程度，可以间接确定所需的垂直财政缺口。
• 本文指出，缺口不应过大或过小，否则可能引发财政浪费或公共服务质量下降。

4. 转移支付的类型与作用

• 收入共享：中央政府与地方政府按比例分配税收收入。
• 一般性转移支付：用于填补普遍存在的垂直财政缺口。
• 专项转移支付：针对特定支出项目或地区进行的转移支付。
• 均等化转移支付：用于解决地方政府间因税收能力差异导致的横向财政缺口。

5. 实现垂直财政平衡的方式

• 转移支付应与地方政府的税收能力及支出责任相匹配。
• 需要考虑不同地区的财政能力差异，以确保公平性。
• 在实践中，分权国家往往结合两种方法：一种是中央政府主动设定转移支付以填补缺口，另一种是地方政府通过调整税收和支出来应对缺口。

关键信息

• 垂直财政缺口是衡量地方政府是否依赖中央政府转移支付或借款来满足支出责任的重要指标。
• 垂直财政缺口的大小受多种因素影响，包括税收能力、支出责任分配、宪法规定及制度安排。
• 在分权国家中，垂直财政缺口通常较小，但地方政府仍可能因经济波动或公共服务需求增长而出现财政困难。
• 横向财政缺口指不同地方政府之间因税收能力差异导致的支出能力不均，通常通过均等化转移支付来解决。
• 转移支付的类型和设计对实现财政平衡至关重要，需兼顾效率与公平。
• 在实际操作中，分权国家往往结合多种方法来应对财政缺口，包括主动设定转移支付和允许地方政府调整税收与支出。

文档结构概览

• 摘要：总结了分权国家如何通过垂直财政缺口和垂直财政平衡的概念来设计财政关系。
• 引言：强调了财政分权的宏观影响，并指出其潜在风险。
• 垂直财政缺口与平衡：定义了这两个概念，并讨论了它们之间的关系。
• 垂直财政缺口的决定因素：分析了政治、历史、制度和经济因素如何影响缺口的大小。
• 垂直财政缺口的合理规模：探讨了如何确定适当的缺口水平，以及如何通过转移支付和借款来填补缺口。
• 实现垂直财政平衡的方法：介绍了不同类型的转移支付及其在财政平衡中的作用。
• 结论：强调了垂直财政缺口和垂直财政平衡在分权财政框架设计中的重要性。

国际经验与数据支持

• OECD国家的垂直财政缺口平均为40%，范围从6%到82%。
• 在联邦制国家如加拿大和瑞士，地方政府有更强的税收能力，因此垂直财政缺口较小。
• 在单一制国家如奥地利，地方政府依赖中央政府转移支付，垂直财政缺口较大。
• 垂直财政缺口与税收分权密切相关，而与支出分权的关系则较为模糊。

总结

本文为分权国家设计财政关系提供了理论框架和政策建议，强调了垂直财政缺口和垂直财政平衡的重要性。通过分析不同国家的经验和数据，作者指出财政分权的合理设计需要综合考虑政治、经济、历史和制度因素，并结合适当的转移支付机制和财政规则来确保财政稳健和公共服务效率。