2013年-世界发展银行全球_Designing_and_Implementing_Unemployment_Benefit_Systems_in_Middle_and_Low_Income_Countries___Key_Choices_between_Insurance_and_Savings_Accounts_28页_1mb

总结：失业保障制度的设计与实施——保险与储蓄账户之间的关键选择

核心内容

本文探讨了中低收入国家在设计和实施失业保障制度时，应选择失业保险（UI）还是失业个体储蓄账户（UISA）的关键政策考量。文章指出，UI 和 UISA 实际上是更广泛设计的两种形式，其核心区别在于如何融资再分配，即通过税收或政府收入来弥补储蓄不足的个体账户。

主要观点

1. UI 和 UISA 的本质区别：

   • UI 系统通过公共基金提供保障，不依赖个体储蓄，但会征税以补贴那些储蓄不足的个体。
   • UISA 系统则基于个体储蓄，不征税，但保障水平较低，可能无法覆盖所有失业者的需求。
   • 两种系统的核心差异在于是否对个体账户征税，UI 的税收机制（通常为 100%）会降低劳动供给的激励，而 UISA 则提供更强的就业激励。

2. 系统设计的关键政策选择：

   • 保障范围（Mandate）：包括替代率（replacement rate）、保障期限、最低保障金额和收入上限。
   • 融资安排（Financing）：包括个人储蓄率、税收（如储蓄税、工资税、薪金税）以及一般财政收入。
   • 借贷上限（Maximum Limits on Borrowing）：通过设定账户最大负余额或最低储蓄门槛来管理。

3. 激励与保护的平衡：

   • UI 提供更强的保护，但可能削弱劳动供给激励。
   • UISA 提供更强的就业激励，但保护水平较低。
   • 通过调整税收和储蓄率，可以在两者之间找到一个平衡点，以实现既保护劳动者又不影响劳动力市场效率的目标。

关键信息

• 全球失业保障制度现状：

  • 77% 的高收入国家和 52% 的上中等收入国家有失业保险。
  • 仅 6% 的低收入国家有失业保险。
  • 大多数国家采用混合模式，即在 UISA 之外也设有风险池机制，如“团结基金”或传统失业保险。

• 替代率与保障期限：

  • 替代率通常在 50% 到 70% 之间，保障期限在 3 到 6 个月之间。
  • 高替代率会提高储蓄率和税收负担，可能影响就业激励。

• 最低保障金额：

  • 在巴西，最低失业保障等于最低工资。
  • 在中国，最低保障金额根据地区不同，通常在最低工资和最低生活保障之间。
  • 在西班牙，最低保障金额为参考工资的 75%。

• 收入上限（Covered Earnings Ceiling）：

  • 通常设定为平均工资的 2.5 到 3 倍，以确保再分配重点放在低收入群体。
  • 高收入个体的收入不纳入保障范围，因为他们有其他储蓄或保险机制。

• 融资机制：

  • 个人储蓄率与税收机制结合，以确保系统的财政可持续性。
  • 可以选择对储蓄征税，或通过薪金税、工资税或一般财政收入来补贴负余额账户。

• 实施挑战与技术支持：

  • 实施失业保障制度需要明确的机构安排、条件性支付机制以及服务提供者合同。
  • 生物识别技术可以提高对参与就业搜寻和培训活动的监控能力，从而增强制度的执行效果。

结构概览

政策建议

• 明确制度设计逻辑：将 UI 和 UISA 看作同一框架下的不同选择，明确税收和储蓄机制的组合。
• 制定合理的替代率与保障期限：根据国家收入水平和社会需求，设定适当的保障水平。
• 设置收入上限与最低保障：确保制度公平性，避免对高收入群体过度补贴。
• 利用技术手段提高实施效率：生物识别技术有助于提高对就业搜寻和培训活动的监控能力。
• 结合风险池与个体储蓄：在 UISA 中引入“团结基金”等机制，以增强保护能力。

数据与案例

• 全球失业保险覆盖率：77% 的高收入国家、52% 的上中等收入国家、6% 的低收入国家。
• 替代率与保障期限：一般在 50% 到 70% 之间，保障期限在 3 到 6 个月之间。
• 巴西案例：高储蓄率导致账户余额被用于离职现金提取，增加劳动力流动。
• 西班牙案例：参考工资为基础的失业保障，结合最低非缴费津贴。

结论

本文强调了失业保障制度设计中税收和储蓄机制的灵活性，并指出在中低收入国家，通过合理选择这两种机制可以实现更有效的失业保护与就业激励的平衡。制度的实施需要明确的机构安排和监督机制，而现代技术手段可以显著提升制度的执行效率和公平性。