2004年-世界发展银行全球_Designing_Performance__The____________Semi-Autonomous_Revenue_Authority_Model_in_Africa_and_Latin_America_83页_478kb

总结：非洲与拉丁美洲半自治税收管理局模式的设计与绩效

核心内容

本文探讨了非洲与拉丁美洲国家推行半自治税收管理局（ARA）改革的动因、绩效及其设计要素。ARA模式源于20世纪80年代末的玻利维亚和加纳，随后被超过15个国家采纳，包括马来西亚、新西兰、新加坡、肯尼亚、乌干达、秘鲁、墨西哥、南非、委内瑞拉等。该模式旨在通过赋予税收机构更高的自主权，提升其绩效和效率。

主要观点

• 动因分析：ARA改革的主要动因是解决传统税收机构存在的低效、政治干预和缺乏专业性等问题。在政治经济层面，弱化的政府财政管理（PEM）系统和缺乏有效的问责机制是推动ARA改革的关键因素。在公共管理层面，自主权有助于提升机构的绩效和专业性。

• 绩效与自主权的关系：研究表明，较高的自主权与较好的绩效表现相关联。特别是秘鲁、肯尼亚和南非的ARA表现较为突出，而墨西哥则表现较差。绩效的提升不仅依赖于自主权的水平，还与自主权的稳定性有关。

• 设计要素的重要性：ARA改革的成功取决于其设计特征，包括法律地位、治理机制、资金机制、人事管理系统、采购与支出管理、问责安排等。其中，人事管理系统的改革是关键，因为它直接影响到机构的专业性和效率。

关键信息

ARA改革的特征

• 法律地位：ARA被赋予半自治地位，具有独立的法律身份和财产权。
• 治理机制：设有董事会，由政府和私人部门代表组成，以提高决策透明度和效率。
• 资金机制：采用基于征收比例的固定资金机制，提高预算的稳定性和可预测性。
• 人事管理：通过竞争性招聘、绩效考核和人员精简，提升税务人员的专业性与效率。
• 问责安排：尽管具有自主权，但需建立相应的监督机制以防止滥用权力。

案例分析

• 秘鲁（SUNAT）：进行了大规模的人事改革，淘汰了大量低效员工，通过竞争性选拔招聘新员工，显著提升了机构效率。
• 肯尼亚（KRA）：通过人事制度改革和独立治理结构，提高了税务服务质量和征税效率。
• 南非（SARS）：在有限的自主权下，仍能通过创新管理方式实现一定的绩效提升。
• 墨西哥（SAT）：在改革过程中进展缓慢，绩效提升有限。
• 乌干达（URA）：自主权随时间下降，绩效也相应波动。
• 委内瑞拉（SENIAT）：初期改革成效显著，但后期改革动力减弱。

对ARA改革的批评

• “孤岛”改革：ARA改革被视为一种“孤岛”式改革，可能忽视政府整体改革的必要性。
• 内部影响：可能引发其他部门的不满，影响跨部门协作。
• 问责缺失：过度的自主权可能导致问责机制不足，从而引发机构滥用权力的风险。
• 专业性与自主权的关系：自主权并非唯一关键，专业化的管理人才和激励机制同样重要。

设计建议

• 确保稳定性与持续性：ARA的绩效提升不仅依赖于初始的高自主权，还需要保持其稳定性。
• 建立有效的问责机制：在赋予自主权的同时，必须设计相应的监督和问责制度。
• 重视人事管理：通过竞争性招聘和绩效评估，确保税收机构拥有高素质的专业人员。
• 平衡自主权与政府控制：自主权应与政府的宏观调控相结合，避免过度独立带来的风险。

结论

ARA改革是一种旨在提升税收机构绩效和专业性的组织设计，其效果与设计质量、实施环境及制度背景密切相关。本文通过六个典型案例，分析了自主权对绩效的影响，并提出了进一步改革的建议，强调了在设计和实施ARA改革时需综合考虑政治、经济和管理因素。