2007年-世界发展银行全球_Balochistan_Province_Pakistan___Procurement_Systems_Performance_Assessment_43页_879kb

采购系统绩效评估总结：巴基斯坦俾路支省

核心内容概述

本报告是根据OECD-DAC采购系统绩效评估框架，对巴基斯坦俾路支省的采购系统进行的首次评估。评估基于基准指标（Baseline Indicators），并采用评分系统（0-3分），对采购系统的多个方面进行了系统性分析，旨在提高采购系统的有效性、效率和透明度。

主要观点与关键信息

一、评估框架与背景

1. 评估目标

   • 提高采购系统的效率和透明度，促进公共资金的合理使用。
   • 建立一个国际认可的采购系统评估标准，以支持各国制定采购能力建设计划。
   • 为国际发展伙伴提供统一的评估工具，以制定援助策略并降低项目风险。

2. 评估范围

   • 评估涵盖省级和次省级（如区、乡级）政府。
   • 评估内容包括立法与监管框架、机构设置与管理能力、采购操作与市场实践、系统完整性与透明度等。

3. 评估方法

   • 采用OECD-DAC联合开发的基准指标工具，并结合合规性绩效指标（CPI）。
   • 评估基于历史数据和实地考察（2006年9月在奎塔进行）。

二、采购系统现状与问题

1. 立法与监管框架（Pillar I）

• 指标1：立法与监管框架是否符合标准

  • 俾路支省的采购立法和监管框架尚未完全符合国际标准。
  • 子指标1(a)：立法和监管框架的适用范围和覆盖程度有限。
  • 子指标1(b)：采购方法未完全规范。
  • 子指标1(c)：招标公告和时间限制不够明确。
  • 子指标1(d)：参与规则缺乏透明度。
  • 子指标1(e)：招标文件和技术规范不完整。
  • 子指标1(f)：评标和中标标准不清晰。
  • 子指标1(g)：投标接收和开标流程不规范。
  • 子指标1(h)：投诉机制不健全。

• 指标2：实施法规和文档

  • 缺乏明确的实施法规和标准化的招标文件。
  • 未建立有效的培训手册和合同通用条款（GCC）。

2. 机构设置与管理能力（Pillar II）

• 指标3：采购系统是否融入公共治理体系

  • 采购计划未充分纳入预算制定过程。
  • 预算法和财务程序未有效支持采购流程。
  • 采购活动未与预算拨款严格挂钩。
  • 缺乏系统性的执行报告机制。

• 指标4：是否有功能性监管机构

  • 监管机构尚未建立，职责不明确。
  • 缺乏独立性和足够的资源。

• 指标5：机构发展能力

  • 信息收集和发布系统不完善。
  • 缺乏全国层面的采购统计机制。
  • 培训体系不健全，未有效支持政府和私营部门的采购能力。

3. 采购操作与市场实践（Pillar III）

• 指标6：采购人员能力

  • 政府官员采购能力不足。
  • 缺乏针对政府和私营部门的培训计划。

• 指标7：采购市场功能

  • 公私合作机制不健全。
  • 私营部门组织不完善，难以有效参与采购市场。
  • 存在系统性障碍（如融资不足、合同实践不规范）。

• 指标8：合同管理与争议解决机制

  • 合同管理程序不明确。
  • 争议解决机制不完善，缺乏执行能力。

4. 系统完整性与透明度（Pillar IV）

• 指标9：控制与审计系统

  • 缺乏健全的内部控制和审计制度。
  • 内部控制未有效提供合规信息，影响管理决策。

• 指标10：申诉机制效率

  • 申诉机制缺乏透明度和执行能力。
  • 决策未及时公布，申诉机构权威不足。

• 指标11：信息获取度

  • 采购信息未有效公开。

• 指标12：反腐败与伦理措施

  • 法律框架未明确反腐败、欺诈和利益冲突的处理机制。
  • 缺乏有效的执行记录和专门的反腐败措施。
  • 未建立公开的举报机制。
  • 缺乏行为准则和披露机制。

三、俾路支省概况

• 俾路支省是巴基斯坦面积最大（347,000平方公里）但人口最少（650万）的省份。
• 自然资源丰富但未被充分开发。
• 经济发展滞后，存在严重的结构性问题（政治、社会、经济）。
• 社会发展指标较低：
  • 文盲率：29.8%
  • 失业率：33%
  • 人均年收入：约762美元
  • 正式劳动力参与率：25.7%
• 政府未能有效应对人口增长和跨境移民带来的水资源需求上升问题。

四、公共支出与预算机制

• 公共支出分为薪资支出和非薪资支出，后者又分为发展性和非发展性。
• 预算制定流程：
  • 省级部门制定预算并提交至省财政部门。
  • 省级发展与规划部门制定年度公共部门发展计划（PSDP）。
  • 预算转移由省级财政委员会（PFC）决定，比例为75:25（面积：人口）。
• 财务管理方面：
  • 省政府在省银行（SBP）开设四个账户，分别用于省级综合基金、公共账户、斋戒基金和区级政府收支。
  • 财务信息整合不及时，缺乏对专项账户和分配账户的常规管理。

五、评估局限性

• 评估基于历史数据和实地观察，未覆盖乡级和更低层级。
• 由于缺乏自动化系统和重复记录，难以核实数据。
• 官员未准备好提供合同副本，限制了对合规性指标（CPI）的评估。
• 评估期间遇到安全问题，影响了实地调查的全面性。

六、改革与支持项目

• 俾路支省改革：
  • 推动权力下放，但实施进展缓慢。
  • 未完全实现财政管理的本地化。
• 支持项目：
  • 解困计划（PIFRA）：旨在加强公共财务管理能力。
  • 分权支持计划：推动省级和区级政府的财政自主权。
  • 资源管理计划：提升资源利用效率。

七、结论

俾路支省采购系统在多个关键领域存在严重不足，包括立法与监管、机构设置、采购操作、透明度与反腐败机制等。虽然已启动一些改革措施，但整体进展缓慢，未能有效实现权力下放和财政管理的本地化。需要进一步加强制度建设、人员培训和信息系统整合，以提升采购系统的绩效与透明度。