2008年-世界发展银行全球_Are_Brownfield_Concessions_Poised_for_a_Comeback__New_Signs_of_Life_After_a_Decade_in_Decline_4页_560kb

总结：Brownfield Concessions 的兴衰与未来

核心内容

Brownfield concessions（棕地特许经营）曾被视为基础设施公私合作（PPI）中最具吸引力的形式之一，尤其在发展中国家。然而，自1997年亚洲金融危机后，其使用大幅下降，至今仍未恢复。本文探讨了棕地特许经营为何一度盛行，为何在危机后遭遇挫折，以及其未来是否可能复苏。

主要观点

1. 棕地特许经营的初衷

   • 棕地特许经营旨在通过私人公司接手政府拥有的老旧基础设施，进行修复和优化，实现成本回收与合理利润。
   • 它被认为能解决发展中国家基础设施老化、效率低下和财政负担重的问题。
   • 在1990年，棕地特许经营数量激增七倍，成为PPI市场的重要组成部分。

2. 危机后的衰落

   • 亚洲金融危机导致棕地特许经营迅速失去吸引力，成为PPI市场衰退的主要原因。
   • 数据显示，若不考虑棕地特许经营，PPI市场在危机后并未出现显著下滑。
   • 棕地特许经营的失败主要源于现金流问题和长期盈利能力不足。

3. 导致失败的原因

   • 资产状况不佳：许多棕地资产状态比预期更差，需要大量基础修复和投资，而初期投资往往未能充分评估。
   • 现金流问题：由于资产维护成本高，初期收入不足以覆盖债务，导致合同频繁重议。
   • 监管与政策缺失：缺乏明确的监管框架和合同条款，使私人运营商难以调整价格或应对需求波动。
   • 准备不足：政府和捐助机构未充分进行可行性研究、成本评估和合同设计，导致项目准备质量低下。

4. 风险缓解机制失效

   • 风险缓解工具如回购协议和项目担保，常由政府或国有企业提供，但亚洲金融危机使政府意识到其对这些机制的误解，导致义务被单方面撤销，引发合同重议或失败。

5. 复苏的迹象

   • 2006年，棕地特许经营的投资有所回升，表明其可能迎来复苏。
   • 政府开始通过资本补助、融资担保、最低交通承诺等方式降低私人合作伙伴的风险。
   • 混合合同形式（如管理合同）逐渐被采用，以分担政府和捐助机构的风险。

关键信息

• 历史数据：1990-1998年间，棕地特许经营的合同取消或陷入困境的比例比绿色场项目高41%。
• 盈利能力问题：许多棕地项目在运营10年后才开始盈利，且部分项目被认为永远无法盈利。
• 政策与监管影响：行业政策（如定价、劳动效率、腐败）对棕地项目的成功至关重要。
• 未来趋势：随着风险缓解机制和混合合同形式的改进，棕地特许经营可能重新获得关注。

结论

棕地特许经营并非一种固有的失败机制，其在发达国家的表现相对成功。但在发展中国家，由于资产状况差、准备不足和政策环境复杂，其应用面临诸多挑战。尽管早期形式的棕地特许经营已不再流行，但其核心需求依然存在，新的机制和合同形式正在逐步改进其可行性。

参考文献

• Flyvbjerg, Bent. 2005. "Policy and Planning for Large Infrastructure Projects: Problems, Causes, Cures." Policy Research Working Paper 3781, World Bank.
• Guasch, J. Luis. 2004. Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions: Doing It Right. WBI Development Study.
• Leigland, James. Forthcoming. The Rise and Fall of Brownfield Concessions: But some signs of recovery after a decade of decline. Trends and Policy Options series.
• Sirtaine, Sophie, Maria Elena Pinglo, J. Luis Guasch, and Vivien Foster. 2004. How Profitable Are Infrastructure Concessions in Latin America? Empirical Evidence and Regulatory Implications. Trends and Policy Options series.