2015年-数据局_世界银行：地方债务管理与重组：国际经验教训_106页_2mb

报告摘要

地方债务管理与重组：国际经验教训

核心内容

本文总结了中国地方政府债务管理的现状与挑战，并通过回顾美国、巴西、墨西哥、俄罗斯和印度等国家的地方债务管理经验，提出了若干具有借鉴意义的政策建议。文章强调了债务管理的重要性，尤其是在经济转型和财政可持续性方面。同时，文章提出了加强财政透明度、完善债务管理体系、建立风险预警机制、推动市场导向的融资方式以及加强财政制度与债务管理的协调等关键举措。

主要观点

中国地方债务现状：
- 地方政府债务分为三类：政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务、政府可能承担救助责任的债务。
- 截至2013年6月，地方债务总额为15.4万亿元，其中政府负有偿还责任的债务占比最大（约60.85%）。
- 地方债务主要由市级（44.5%）、县级（39.2%）和省级（16.3%）政府承担，而镇/乡级政府占比最小（2.82%）。
- 融资平台公司与地方政府部门是主要的借款方，合计占地方债务的约66%。
- 债务主要来源于银行贷款（50.76%）、BT模式（11.16%）和信托融资（7%）等。
债务管理问题：
- 地方债务存在高度不透明，缺乏统一的债务统计与披露机制。
- 债务风险管理体系不完善，缺乏有效的早期预警与应对工具。
- 借款与债务管理权限划分不清，中央与地方、政府与融资平台、政府与企业间的责任界限模糊。
- 地方债务管理与预算管理脱节，债务余额未纳入预算体系，导致债务风险难以控制。
中国债务管理改革：
- 2014年《预算法》修正案通过，明确地方政府举债的权限与范围，推动债务纳入预算管理。
- 债务管理改革目标包括提高债务透明度、建立风险预警机制、规范融资行为、推动债务置换和债务重组。
- 借鉴国际经验，强调财政纪律、市场约束、法律监管和制度建设。

关键信息

各国地方债务管理经验总结

国家	主要经验	与中国的借鉴意义
美国	地方债务由市场和监管制度共同管理，联邦政府通过监管制度防止地方债务失控。	借鉴其市场约束机制和债务监管体系。
巴西	通过财政责任法（LRF）和财政调整计划（PAF）加强财政纪律，限制债务增长，推动债务重组。	可参考其财政调整机制与债务重组路径。
墨西哥	借鉴巴西经验，通过财政调整法案，强化地方财政责任与债务管理，建立债务抵押机制。	强化地方立法机构与中央政府的协调机制。
俄罗斯	地方债务在油价波动和经济危机下迅速增长，财政联邦主义制度下地方财政自主性受限。	强调财政转移支付与债务管理的协调。
印度	通过《财政责任及预算管理法》推动债务重组与财政整顿，建立债务免除机制和债务偿还基金。	推动立法改革，完善债务风险管理机制。

借鉴经验的建议

建立统一的债务统计与披露机制：
- 完善地方政府债务的统计制度，实现债务信息的透明化。
- 推动政府会计改革，为债务确认和管理提供科学依据。
强化财政纪律与债务风险控制：
- 建立地方债务风险评估与预警机制。
- 推动财政调整与债务重组，确保债务的可持续性。
推动市场导向的融资方式：
- 引入PPP模式，吸引社会资本参与公共项目，降低政府融资压力。
- 推动地方政府债券发行，拓宽融资渠道，提高债务管理的灵活性。
完善财政制度与债务管理的协调机制：
- 明确中央与地方政府的债务管理权限与责任划分。
- 推动财政制度与债务管理的制度化，避免“风险平均主义”。
加强法律与监管体系建设：
- 制定《地方政府财政责任法》，明确地方政府债务管理的法律框架。
- 建立统一的债务管理登记制度，提高债务管理的规范性和透明度。

地方债务管理的优先事项

短期措施：
- 建立准确、全面、及时的地方债务统计与披露制度。
- 完善债务管理体系，确保债务偿还责任清晰。
- 推进债务置换与债券发行，优化债务结构，降低债务成本。
中长期改革方向：
- 推动财政与债务管理的制度化与法治化。
- 强化预算管理，实现财政资源与债务管理的统筹。
- 推进地方债务风险预警机制，建立有效的债务管控体系。