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第六章 新制度经济学视角的中小银行治理分析 | 双支柱金融体系与好的社会

核心内容

本文从新制度经济学视角出发，分析了中小银行治理模式的特殊性，并通过美国和德国的实践对比，探讨了如何在不同政治制度下设计更符合公共利益的治理结构。核心观点在于，银行作为一种典型的政府担保密集型企业，其治理模式不应简单套用传统商业逻辑，而应更多考虑其公共属性与社会公平需求。

主要观点

• 银行治理的公共属性：银行不同于其他企业，其核心生产要素是政府担保，这种担保属于公众的专有资产。因此，银行治理应服务于公众利益，而非仅追求股东利润最大化。
• 所有权界定的多样性：根据新制度经济学，企业所有权应界定给对生产效率起关键作用的要素拥有者。对于政府担保密集型企业，应由公众或其代理人（如政府）掌握剩余索取权和剩余控制权。
• 美国的教训：美国的中小银行治理模式存在“一放就乱、一管就死”的悖论。过度放松监管导致储贷协会过度扩张与欺诈行为，而强化监管又削弱了社区银行的服务能力与差异化优势。
• 德国的实践：德国储蓄银行通过构建“利益相关者银行”模式，将地方政府、公众和员工纳入治理结构，实现了规模经济与普惠金融的双重目标。其双层委员会架构与“共同决定”制度增强了治理的透明性与公众参与度。

关键信息

1. 政府担保密集型企业的治理逻辑

• 银行作为政府担保密集型企业，其治理应强调公众利益而非资本利益。
• 理论上，企业所有权应归属对生产效率起关键作用的要素拥有者，而银行的关键要素是政府担保。
• 政府担保的实质是公众的信用资产，因此银行治理应体现为公众与政府共同参与的模式。

2. 美国中小银行治理的困境

• 监管放松的后果：放松监管导致储贷协会过度扩张资产负债表，从事高风险业务，最终引发系统性危机。
• 监管强化的代价：次贷危机后，美国加强监管，但导致社区银行退出市场，削弱了普惠金融能力。
• 规模经济与监管矛盾：监管收紧使得社区银行失去差异化竞争优势，而大银行则因规模经济受益，进一步加剧了不平等。

3. 德国储蓄银行的治理经验

• 双层委员会结构：德国储蓄银行设有董事会和理事会，其中理事会由地方议会选任的成员为主，强化了地方政府与公众的监督与参与。
• “共同决定”机制：三分之一的理事会成员由员工选举产生，增强了内部监督与员工参与，有助于防范机会主义行为。
• 小银行联盟：德国储蓄银行通过构建金融集团，实现了规模经济，同时保持对基层市场的覆盖，增强了金融普惠能力。
• 绩效表现：尽管规模较小，德国储蓄银行的ROA和ROE在过去三十年中持续高于商业银行，尤其是在金融危机后，其盈利能力优势更加明显。

4. 治理模式与政治制度的匹配性

• 美国和德国虽同为联邦制国家，但因政治体制差异，导致中小银行治理模式不同。
• 美国强调地方分权，但监管放松引发问题；德国则强调中央与地方的协调，通过政府与公众的共同治理，实现金融普惠与稳健经营的平衡。

总结

中小银行治理应超越传统的股东利润最大化逻辑，从新制度经济学出发，明确其公共银行属性。美国的实践表明，过度放松或强化监管均可能带来负面后果，而德国通过构建利益相关者治理机制与小银行联盟，实现了规模经济与普惠金融的双赢。这为全球中小银行治理提供了重要参考。