> **来源：[研报客](https://pc.yanbaoke.cn)** # 「2025」 # 中国基建投融资市场年报 ANNUAL REPORT OF CHINA'S INFRASTRUCTURE CONSTRUCTION MARKET IN 2025 # 全国基建政策与市场概览 2025年全国基建工程投融资市场成交概况 2025年基础设施及投融资领域政策概述 2026年基建市场趋势展望 # 明树研究专题 - 重构合规防线，激活民间投资：PPP新机制落地路径与实战赋能 “三资三化”破局：万亿存量资产盘活的路径与实践 数据资产化路径与数据资产证券化（ABS）市场专题研究 - 止损、脱困与再生：存量PPP项目效能诊断、合规整改与风险化解全方案 - 基于AI多源数据融合分析的高速公路引流增收创新模式 数据驱动城市停车创新模式 - 低空经济是地方政府和国企再创业的第二经济曲线 - 数实融合与全球链接：中国企业RWA出海与数据合规实践路径发展报告 # 前言 2025年，中国基建投融资市场站在了变革与机遇交织的关键节点，宏观经济调整、政策导向升级、技术创新迭代与市场需求转型多重力量交织，推动行业从“规模扩张”向“质量提升”深度转型。 这一年，地方债务管控进入纵深推进阶段，隐性债务置换与风险化解成为重要工作主线；新型城镇化建设持续深化，城市更新、县域经济配套基建需求旺盛；“双碳”目标加速落地，绿色低碳成为基建项目核心考量；数字经济与实体经济深度融合，数据要素市场化配置为行业注入全新动能，多重背景下，基建投融资领域既面临存量资产盘活压力与增量项目提质要求的双重考验，也迎来政策创新、模式迭代与技术赋能的多重机遇。 从市场运行来看，投资类与施工类项目呈现鲜明的“区域分化、行业聚焦、模式转型”特征，其中，投资类项目全年成交规模达2.06万亿元，特许经营模式凭借其市场化、可持续的优势成为主流选择，四川、贵州等省份依托重大交通、市政项目支撑市场活力，其中四川以2174亿元的成交规模位居全国前列，交通运输、城镇综合开发两大领域合计占比约八成，成为投资核心赛道。施工类项目以9.5万亿元的成交规模夯实市场底盘，国有企业仍占据主导地位。民营企业在市场中同样表现活跃，广东、山东、浙江等省份依托区域发展战略推动项目集中落地，城镇综合开发、保障性安居工程、市政工程等民生领域持续发力，不仅为稳投资、保就业提供重要支撑，更助力民生福祉持续改善。区域发展上，东部省份凭借经济基础与政策红利保持领先，中西部地区依托重大项目实现差异化突破，形成“多点开花、梯度推进”的发展格局。 政策层面，“激活民间投资”“严控债务风险”“推动绿色转型”“深化要素改革”四大主线贯穿全年。国办发〔2025〕1号文规范政府投资基金发展；国办发〔2025〕38号文拓宽民间资本准入空间，收费公路PPP新机制强化民营参与保障，从“准入”到“融资”再到“退出”，构建起民间投资全链条支持体系；海洋能规模化利用、交通与能源融合发展等政策推动绿色基建落地，工业园区绿色转型与“双碳”目标深度衔接；数据要素市场化配置试点、数据资产化路径探索，为基建投融资注入“数字化”新动能。 本报告旨在从“数据、政策、专题、展望”深入剖析2025年中国基建投融资市场的全貌，并展望2026年基建投融资热点及趋势。报告对政策环境、市场规模、项目分布等维度的系统研究，揭示市场运行的内在规律与发展脉络。同时，报告聚焦行业热点，针对PPP新机制落地、“三资三化”存量盘活、数据资产证券化等关键领域，通过专题研究与典型案例剖析，提炼可复制、可推广的实操路径，为政府部门、国有企业、民营企业、金融机构等市场参与者提供决策参考，助力各方在基建投融资领域实现高效资源配置与可持续发展。本报告综合运用多种研究方法，确保研究结果的全面性、准确性与深度洞察。通过对国家统计局、发改委、央行等政府部门发布的官方文件、统计数据进行系统梳理，深入解读政策导向与宏观经济形势对基建投融资市场的影响。 # 目录 # 前言 # I. 明树数据 # 一、投资类项目市场成交情况分析 (一) 2025年月度成交项目分析 (二) 2025年成交项目分区域分析 (三) 2025年成交项目分行业分析 (四) 2025年不同模式成交情况分析 (五) 2025年不同性质社会资本成交情况分析 # 二、施工类项目市场成交情况分析 10 (一) 2025年月度成交项目分析 ..... 10 (二) 2025年成交项目分区域分析 ..... 11 (三) 2025年成交项目分行业分析 ..... 12 (四) 2025年不同性质社会资本成交情况分析 ..... 13 # 三、 投资类项目市场成交年度榜单 14 (一) 2025年十大社会资本投资人 ..... 15 (二) 2025年不同所有权背景十大社会投资人 ..... 15 (三) 2025年重点行业十大社会投资人 ..... 16 (四) 2025年单体项目投资规模排名 ..... 17 (五) 2025年重点行业十大项目统计 ..... 17 # 四、央企历年累计成交投资类项目情况分析 19 # II. 明树整理 28 一、 2025年基础设施及投融资领域政策概述. 28 二、中央层面重要政策解读 32 # III. 明树研究 40 一、重构合规防线，激活民间投资：PPP新机制落地路径与实战赋能 40 (一) 破解项目落地瓶颈——从政策解读到标准动作 40 (二) 特许经营市场回响——特许经营项目市场参与情况与问题剖析 41 (三) 实操破局——特许经营项目落地全过程解决方案 42 （四） 总结 43 # 二、“三资三化”破局：万亿存量资产盘活的路径与实践 43 （一）时代背景：“三资三化”——存量资产盘活的战略选择 43 （二） 核心解码：“三资三化”的概念内涵与核心意义 44 (三) 政策护航：国家层面存量资产盘活政策体系与解读 45 （四） 标杆实践：“三资三化”改革典型案例参考 46 （五）风险防控与长效机制：确保改革行稳致远 47 # 三、数据资产化路径与数据资产证券化（ABS）市场专题研究 47 (一) 数据资产的发展背景与基础理论 48 (二) 数据资产化全流程实施路径 48 (三) 数据资产证券化操作实务 50 (四) 数据资产化及数据资产证券化案例 50 （五） 数据资产的风险识别与应对 52 (六) 数据要素市场的发展趋势 53 # 四、止损、脱困与再生：存量PPP项目效能诊断、合规整改与风险化解全方案 53 (一) 风险识别与处置先手棋——存量项目“全面体检”方法论 53 (二) 攻坚破局实务操作：化债背景下存量合同变更与利益重构 55 (三) 效能再造与价值持续：从“被动维稳”转向“主动增值”的资产管理 56 （四） 结论 56 # 五、 基于AI多源数据融合分析的高速公路引流增收创新模式 57 (一) 行业痛点凸显：高速收支失衡加剧，高速公路引流模式亟待升级 57 （二）模式革新：“以量定价”精准破局，实现引流增收双向赋能 57 (三) 精准落地：明树双轨营销方案，激活会员与大客户价值 58 （四） 智能驱动：明树高速畅行平台，全流程赋能新模式落地 59 (五) 总结 61 # 六、 数据驱动城市停车创新模式 61 (一) 行业痛点：存量低效与需求激增矛盾 61 （二） 模式革新：数据驱动全域运营 62 （三） 场景应用：创新模式全国落地实践 63 （四） 应用成效：经济与社会效益 64 # 七、 低空经济是地方政府和国企再创业的第二经济曲线 64 (一) 政策再解读：低空经济热度趋于理智？看全国范围最新政策走向 65 (二) 投资再审视：低空经济投资落地情况？看全国投资建设落地数据 65 （三）场景再更新：低空经济只等于送外卖？看数据视角下的创新场景 66 (四) 价值再评估：低空经济是地方政府和国企经济发展的第二曲线 68 (五) 总结 68 # 八、数实融合与全球链接：中国企业RWA出海与数据合规实践路径发展报告 69 (一) 宏观机遇：数字经济时代的全球化新视野 69 （二） 明树方案：构建连接实物资产与数字世界的“信任桥梁” 69 （三） 实践路径：企业如何稳健实现资产数字化出海？ 70 （四） 垦丁律所新加坡办公室·合规指导意见书 71 (五) 总结 73 # IV. 明树展望 74 # 一、2025年基建市场发展总结 74 (一) 整体宏观发展环境 74 (二) 基建市场成交情况 75 (三) 政策概述 75 （四）行业热点 77 # 二、2026年市场趋势展望 78 (一) 基建市场成交展望 78 (二) 基建市场投融资机制展望 79 （三） 热点展望 80 # I. 明树数据 本报告中基建项目数据分析，分为两个口径： （1）投资类项目是指明树数据通过市场公开途径汇总收集的已确定中标单位的PPP、特许经营、EPC+F、EPC+F+O、股权投资+施工总承包等承包企业有权益性资金投入的项目。 （2）施工类项目是指明树数据通过市场公开途径汇总收集的已确定中标单位的中标规模 $\geqslant 1$ 亿元，EPC、EPC+O、施工总承包、设计施工总承包、其他等施工项目，不包含设备采购项目。 （3）数据来源：地方公共资源交易服务平台、中国政府采购网、中国招标投标服务平台等公开数据源。本报告中数据统计时间截至2025年12月31日。 # 一、投资类项目[1]市场成交情况分析 # (一) 2025年月度成交项目分析 2025投资类项目共成交1255项，总成交规模2.06万亿元。从月度走势看，1月份项目规模和项目数量均表现突出，2月至5月项目成交规模急剧下降，6月开始项目规模呈波动上升趋势，10月又开始呈现下降趋势，11月是全年中项目规模成交最少的月份。 2025年是中国经济“十四五”规划收官之年，也是地方政府财政压力持续承压、中央强化债务风险管控的关键一年。在此背景下，基建投融资市场整体呈现“总量收缩、节奏波动”的鲜明特征。 总量收缩。受地方财政紧平衡、隐性债务监管趋严及社会资本参与意愿下降等多重因素影响，2025年全国基建类项投资类成交数量与规模较2024年下滑。2025年投资类项目共成交1255项，总成交规模2.06万亿元。 节奏波动。投资类项目呈现前高后低、中间疲软发展态势。受益于2024年底项目储备集中释放及年初财政资金到位较快，2025年1月成为全年投资类项目成交峰值月，2月至5月受地方政府融资平台融资受限、社会资本对长期回报预期悲观及PPP项目入库审批节奏放缓等因素叠加影响，项目成交规模急剧下降，6月在政策驱动下的弱复苏，随着超长期特别国债发行实施，开始项目规模呈波动上升趋势，10-12月再度走弱，11月是全年中项目规模成交最少的月份。 图I-1 2025年投资类项目月度成交情况统计图 # （二）2025年成交项目分区域分析 2025年，成交项目数量方面，贵州成交投资类项目数量最多，共成交129项，成交项目规模方面，四川成交规模最大，共成交2174亿元。相比于2024年，2025年大部分地区成交项目数量和规模出现了不同程度的下降趋势，也有部分地区成交项目数量和规模出现了相反的趋势，新疆、陕西、浙江、山西、四川、安徽、福建等近一半地区成交项目数量和规模均呈现下降趋势。 2025年，在全国基建投融资市场整体承压的背景下，各地区投资类项目的成交表现呈现结构性分化。全年共17个省（自治区、直辖市）的成交项目数量或规模均出现下滑，而部分省份则凭借独特的资源禀赋或政策机遇实现了逆势增长。2025年的区域分析呈现“西升东降、南稳北弱、中部承压”的新格局。西部（四川、甘肃、内蒙古）凭借国家战略赋能和资源优势，在规模上实现突破或维持高位。东部沿海发达省份（浙江、福建等）虽有雄厚基础，但在严控地方债务和转型压力下，市场活跃度普遍下滑。中部省份（安徽、湖北）表现相对稳健，但仍出现整体下行趋势。东北及青藏高原地区则持续处于市场边缘，缺乏有效的增长引擎。 成交数量：西南地区领跑。2025年，从成交项目数量来看，贵州的成交数量高居全国榜首，共成交129项，成为最活跃的投资类项目市场；云南紧随其后，排名第二，共成交125项，其余地区成交数量均在80项以下。 成交规模：战略大省主导，交通项目驱动总量。从成交项目规模来看，单体项目的体量差异巨大，少数省份凭借超大型项目占据了市场主导地位。四川成交项目规模最多，以2174亿元的成交规模雄踞全国第一；湖北、安徽、甘肃等地也表现不俗，成交规模位居全国前列，湖北和安徽受益于长江经济带和中部崛起战略，甘肃的成交规模实现 $118\%$ 的同比激增，主要源于国家对西部陆海新通道及新能源基地配套基础设施的巨额投入。规模洼地同样明显，2025年投资类项目市场冷点集中在经济发达但土地财政依赖度高或人口稀少的地区，成交数量和规模较少的地区主要包括：吉林、北京、上海、西藏、青海，其中青海投资类项目成 交仅1项，成交规模为0.03亿元。2025年全国各地区投资类项目成交情况可见图I-2。 图I-2 2025年各地区投资类项目成交情况统计图 同比变化：冰火两重天，区域分化加剧。与2024年相比，各地区的市场走势出现了截然不同的分化，区域市场的分化不仅是量的增减，更是质的转变。市场正从追求项目数量的“广撒网”模式，向聚焦重大项目、提升项目质量的“精耕细作”模式演进。一是全面下滑区域。近一半地区，包括新疆、陕西、浙江、山西、四川、安徽、福建等，无论在项目数量还是成交规模上均呈现双降趋势。这反映出即便是在传统基建大省，也面临着社会资本信心不足、财政配套资金紧张等共性难题。值得注意的是，尽管四川总规模全国第一，但其同比也呈下降趋势，说明其高基数下的增长已显乏力。二是量缩价增区域。以内蒙古为代表，出现了典型的“量缩价增”现象。其成交项目数量同比下降 $36\%$ ，但成交规模却逆势飙升 $183\%$ ，表明当地市场正从“多而小”的分散模式，转向聚焦于少数几个体量巨大、战略意义强的核心项目。此外，内蒙古、江西、海南、黑龙江、河北、湖北、湖南、贵州、重庆、天津等地的成交规模出现不同程度的上涨，显示出在特定政策红利（如中部地区高质量发展、自贸港建设）下，局部市场的活力被有效激发。2024和2025年各地区投资类项目成交数量与规模对比情况可见图1-3和图1-4。 图I-3 2024和2025年各地区投资类项目成交数量对比图 图I-4 2024和2025年各地区投资类项目成交规模对比图 # (三) 2025年成交项目分行业分析 2025年市政工程投资类项目成交数量最多，为474项。交通运输投资类项目成交规模最高，高达1.37万亿元。与2024年相比，体育、农业、能源、交通运输和其他等行业的项目成交数量呈增长趋势。成交规模方面，体育、能源、农业、交通运输和其他等行业的成交项目规模呈现增长趋势。 2025年，在全国投资类项目总成交规模收缩的背景下，基建投融资市场已进入“挤水分、回本源”的新阶段，行业结构呈现“三极主导、多点萎缩”的鲜明特征，市场资源正加速向市政、交通、综合开发这三个具有天然经营属性或强政府信用背书的领域聚集。三大行业成交规模合计占比高达 $88\%$ ，成为支撑市场的绝对支柱，而其他传统领域则普遍承压，新兴领域尚处培育期。行业结构的高度集中化，反映出在当前风险偏好下，市场资金只愿流向现金流可预测、资产可抵押、退出路径相对明确的领域，这既是市场理性的体现，也暴露了基建投融资模式创新的瓶颈。 2025年，在全国投资类项目的行业分布中，市政工程以绝对优势成为最活跃的领域，全年成交数量高达474项，占总投资类项目数量（1255项）的 $37.8\%$ 。这一现象深刻反映了地方政府在财政紧平衡背景下，将城市内部提质更新作为稳定投资、改善民生的核心抓手。紧随其后的是生态建设和环境保护（176项）、交通运输（157项）以及城镇综合开发（105项），虽然这三大领域的项目数量虽远不及市政工程，但仍是市场的重要组成部分。其中，生态环保项目多与流域治理、固废处理相关；交通运输项目则高度集中于高速公路等可经营性资产；城镇综合开发则主要体现为片区整体打包的城市更新模式。值得注意的是，除上述四个行业外，其余所有细分行业的成交数量均未能突破100项，显示出市场广度的急剧收缩和资源向头部领域的高度集聚。 从成交规模看，行业格局呈现出与数量呈现截然不同的景象。交通运输行业以1.37万亿元的成交额跃居首位，占总投资类项目总规模（2.06万亿元）的 $66\%$ 。这一压倒性优势主要源于多个省份推出的超大型高速公路特许经营项目包，这些项目单体投资动辄数百亿甚至上千亿元，通过BOT/ROT等模式成功撬动了社会资本。相比之下，尽管市政工程项目数量最多，但其成交规模为0.16万亿元，仅占总量的 $7.8\%$ ，凸显了其“多而小”的特征。城镇综合开发则以0.28万亿元的规模位居第二，占比 $13.6\%$ ，这类项目通常以片区整体开发的形式出现，体量远大于单个市政项目，但数量较少。两者合计占比约 $21.4\%$ ，与交通运输形成“一超多强”的鲜明对比。 2025年的市场冷点同样清晰可见。社会保障、文化、政府基础设施和科技这四大行业全年未有投资类项目成交。这一“零成交”状态或可揭示当前市场化投融资模式的边界：领域或因公益属性过强（如社会保障、基础教育）、或因缺乏稳定现金流和有效回报机制（如纯文化场馆、政府办公楼）、或因技术迭代快、风险高（如前沿科技基础设施），难以满足社会资本对风险与收益的基本要求。各行业投资类项目成交情况可见图I-5。 图I-5 2025年各行业投资类项目成交情况统计图 与2024年相比，体育、农业、能源、旅游、交通运输和其他等行业的项目成交数量呈增长趋势，文化、政府基础设施和社会保障行业两年均未有项目成交，其余行业的项目成交数量均呈下降趋势。体育、能源、农业、交通运输以及其他等行业不仅数量增长，其成交规模也同步扩张。尤为引人注目的是体育行业，其成交规模实现了 $1146\%$ 的爆炸式增长。尽管其绝对值依然较小，但这标志着地方政府开始尝试将大型体育场馆、赛事IP与片区开发、商业运营相结合，探索新的商业模式。交通运输行业凭借前述的巨型项目，规模增长最为显著，是拉动全国总量的关键力量。反之，其余所有行业的成交规模均下滑。其中，科技行业下降最为明显，成交规模同比下降 $100\%$ ，即从2024年尚有少量示范项目，到2025年完全归零，凸显了在当前风险偏好下，市场对高不确定性、长回报周期的科技基础设施投资持极度谨慎态度。作为社会事业领域的养老行业在2025年有2项投资类项目成交，总规模为1.28亿元。表明在人口老龄化加速的背景下，部分地方政府正尝试通过公建民营、特许经营等方式，引入专业社会资本参与普惠型养老服务设施建设。成交数量和规模较低说明，该模式可能处于早期探索阶段，距离规模化、市场化运作仍有很长的路要走。2024和2025年各行业投资类项目成交数量和规模对比情况可见图I-6和图I-7。 图I-6 2024和2025年各行业投资类项目成交数量对比图 图I-7 2024和2025年各行业投资类项目成交规模对比图 # （四）2025年不同模式成交情况分析 2025年从成交项目规模来看，特许经营占据最大份额，从成交项目数量来看，其他投资类项目占据最大份额。 2025年不同模式的成交情况呈现“一超多弱”的现象。其中，特许经营模式凭借其政策合规性与强现金流属性，已成为基建投融资市场的“主航道”；而EOD等创新模式虽获政策支持，但在现实经济环境下仍处于“探索期”，难以撼动主流格局。传统PPP模式则已基本退出历史舞台， $\mathrm{EPC + F}$ 等“伪模式”因隐含政府隐性债务风险而被严格限制。未来，模式的选择将更加务实，能否构建真实、可持续的经营性现金流，将成为决定一个项目能否成功落地的通行证。 2025年，在全国投资类项目的成交格局中，特许经营模式以压倒性优势成为市场绝对主导。这一现象并非偶然，而是在地方政府严控隐性债务、社会资本风险偏好急剧下降、以及中央推动基础设施高质量发展的多重约束下，市场自发选择的“最优解”。特许经营模式因其不形成政府支出责任、不纳入财政承受能力论证、且依托项目自身经营性现金流的核心特征，完美契合了当前“不新增隐性债务”的刚性政策红线。 从具体数据看，特许经营模式的主导地位在规模维度上体现得尤为极致。全年共有415个项目采用该模式，占总投资类项目总数（1255项）的 $33\%$ 。其成交规模高达9613亿元，占总投资类项目总规模（2.06万亿元）的 $47\%$ 。这一“数量不过四成，规模近五成”的巨大反差，清晰地揭示了特许经营项目的典型特征——体量巨大、高度集中于强现金流领域。这些项目几乎全部集中在交通运输（尤其是高速公路）和少数具备稳定收费机制的市政公用事业（如大型污水处理厂、跨区域引调水工程）领域。单个项目的平均规模超过十亿元，远高于其他任何模式，成为支撑2025年基建成交大盘的“定海神针”。 图I-8 2025年不同模式投资类项目成交情况统计图 # (五) 2025年不同性质社会资本成交情况分析[2] 2025年，从社会资本性质来看，国有企业（包括地方国企、央企和央企下属公司、其他国企）在市场中仍占据较大的份额，投资类项目成交规模达1.97万亿元，在全部投资类项目中占比 $95.49\%$ 。 2025年社会资本的结构性变迁呈现“国重民轻、央地协同”的现象。地方国企已成为维系基建投资基本盘的“主力军”，央企则聚焦于国家战略层面的“顶梁柱”，而民营企业则被挤压至市场的“边缘地带”。这一格局既是当前特殊经济金融环境下的理性选择，也潜藏着市场化机制弱化、创新活力不足的长期隐忧。未来，如何在守住不新增隐性债务底线的同时，通过REITs、ABS、混合所有制改革等工具，重新激发多元社会资本的参与活力，将是破局的关键所在。 其中，地方国企的主导地位在规模维度上表现得尤为突出。全年共有781个投资类项目由地方国有企业作为社会资本方牵头实施，占总投资类项目总数（1255项）的 $62\%$ ；其参与项目的成交总规模更是高达1.54万亿元，占总投资类项目总规模（2.06万亿元）的 $75\%$ 。这一“数量接近三分之二，规模近八成”的分布，揭示了地方国企参与项目的典型特征：不仅数量众多，且普遍承接体量巨大的核心项目。这些项目多集中于高速公路、城市更新、大型市政公用事业等关键领域，往往由省级交通投资集团、城投集团、央企及其下属公司。地方国企凭借其与政府天然的信用纽带、对本地资源的掌控力以及承担政策性任务的职能定位，成为当前环境下最可靠、最高效的项目实施主体。 图I-9 2025年投资类项目成交社会资本性质统计图 # 二、施工类项目[3]市场成交情况分析 # (一) 2025年月度成交项目分析 2025年1-11月施工类项目的成交规模和成交数量均呈现波动起伏的状态，12月出现显著的爆发式增长，达到全年峰值。2025年，施工类项目共成交23173项，总成交规模达9.5万亿元。 施工类项目2025年共成交23173项，总成交规模达9.5万亿元。与投资类项目受制于投融资模式改革不同，施工类项目更能直接反映当年财政资金的实物工作量投放，是稳增长的直接抓手，是市场的“压舱石”。 从1-12月项目成交情况来看（如图I-10所示），施工类项目的成交规模及成交数量前三季度整体呈波动起伏的状态。主要是财政资金前置发力，保障项目连续性，落实专项债等各类财政资金“提前下达、加快发行、抢抓实物工作量”的政策要求，随着各季度、各类资金的分批下达，从月度走势看，前三季度整体平稳波动。 大量在年内已实质性启动或意向确定的项目，为了满足年度固定资产投资的统计考核要求和财政预算执行刚性约束，往往集中在年底完成正式招投标流程，造成施工类项目的“年底翘尾”现象。第四季度出现爆发式增长，其中12月份成交规模高达1.6万亿元。 图I-10 2025年施工类项目月度成交情况统计图 # (二) 2025年成交项目分区域分析 2025年，项目成交数量和成交规模方面广东均为榜首，成交数量和成交规模分别为2185项，0.9万亿元。 2025年，从成交项目数量来看，广东成交施工类项目数量最多，共成交2185项；其次，山东、浙江的成交数量排第二、第三，成交项目数量分别为1924、1737项；另外，江苏、湖北、四川、河北、安徽的项目成交数量也较多，都达到了1000项以上。从成交规模来看，广东成交施工类项目规模最大，共成交0.9万亿元；其次，山东、浙江成交项目规模也较大。2025年各地区施工类项目成交情况可见图I-11。 从成交数量和成交规模来看，广东省均拔得头筹，作为财政净贡献省份，广东受化债政策的掣肘较小，财政支付能力强。叠加“百千万工程”的深入实施以及全运会场馆建设的收尾冲刺，广东保持了强劲的施工需求。“两新一重”与城市更新并举，广东的项目既包括代表“新基建”的新能源动力电池产业园，也包含大量的城市更新配套道路、老旧小区改造、农村污水治理等民生与提质类工程。这种“增量高端化”与“存量精细化”并重的投资结构，是其市场规模持续领先的关键。官方报道显示，广湛高铁、汕汕高铁、大湾区大学等一批“十四五”重点工程在2025年下半年迎来关键节点，跑出建设“加速度”，同样为市场注入了持续动能。 山东与浙江作为东部沿海经济大省，在2025年施工类项目成交数量中稳居全国第二、第三位，展现出强劲且各具特色的基建活跃度。山东凭借人口基数大、地市发展均衡和黄河流域生态保护战略的深入推进，项目数量高达1924项，项目类型覆盖水利、交通、县域城镇化等“量大面广”的基础设施补短板工程；而浙江则聚焦高质量发展，依托长三角一体化和共同富裕示范区建设，重点推进轨道交通、未来社区、数字基建等高附加值项目。两省均具备较强的财政实力、高效的审批机制和密集的央企及本地建筑企业资源，使其在严控债务背景下仍能高效转化优质项目，成为支撑全国基建投资稳定增长的重要力量。 江苏、湖北、四川、河北、安徽等省份在2025年施工类项目成交中表现突出，项目数量均突破1000项，形成全国基建投资的“第二梯队”。这一共性背后，是国家战略赋能与地方发展需求的深度耦合：江苏深度融入长三角一体化，围绕宁淮城际、北沿江高铁、通苏嘉甬高铁及苏南科创走廊推进高密度基础设施建设；湖北依托长江经济带核心枢纽地位，以武汉新城建设、武汉都市圈扩容和花湖机场国际货站配套工程带动项目放量；四川紧抓成渝地区双城经济圈建设机遇，成都双流国际机场提质改造工程、重庆江北国际机场T3B航站楼及第四跑道工程、资中至铜梁高速公路等项目加速落地，成德眉资同城化进程持续提速；河北受益于京津冀协同发展纵深推进，尤其是雄安新区进入“五年成型”关键期，京雄高速二期、石太高速改扩建等工程全面铺开，大规模建设按下“加速键”；安徽则借力长三角一体化发展机遇，聚焦合肥综合性国家科学中心和新能源、智能网联汽车产业集群，推动园区基建、能源网络与物流枢纽同步升级。这些省份虽分处东、中、西部，但均通过承接国家战略、强化产业配套和推进城市更新，在严控债务风险的前提下实现了项目数量与质量的协同提升，成为支撑全国基建稳增长的中坚力量。2025年各地区施工类项目成交情况可见图1-11。 图I-11 2025年施工类项目分地区成交情况统计图 # (三) 2025年成交项目分行业分析 2025年，成交项目数量方面，市政工程数量最多，共成交4865项，成交项目规模方面，城镇综合开发规模最大，共成交1.7万亿元。 2025年，从成交数量来看，市政工程施工类成交项目数量最多，成交数量达4865项，其次，城镇综合开发、保障性安居工程、交通运输、其他、能源施工类项目成交数量也较多，均达2000项以上，其余另有8个行业成交数量均在100项以上；从成交规模来看，2025年城镇综合开发项目以1.7万亿元的成交规模位居第一。其次，市政工程、保障性安居工程、交通运输、能源在各行业中表现也相对突出，成交项目规模均超1万亿元。具体成交情况可见图1-12。 2025年施工类项目在行业分布上呈现出“市政项目数量领先、城镇综合开发规模领跑”的鲜明特征，反映出当前基建投资正从单一工程向系统性片区开发深度演进。市政工程以4865项的成交数量居首，源于城市更新、地下管网改造、防洪排涝等民生短板领域进入集中整治期，项目体量小、频次高、覆盖广；而城镇综合开发以1.7万亿元的成交规模高居榜首，体现了地方政府将土地开发、基础设施、公共服务和产业导入“打包整合”的趋势，通过片区整体运作提升资源统筹效率和财政可持续性。与此同时，保障性安居工程、交通运输、能源等领域表现亮眼，其中交通、其他、能源领域施工项目数量均超两千项，三大领域投资规模均突破万亿，既响应了“三大工程”政策导向（尤其是保障房建设提速）、交通强国战略持续推进（如城际铁路、高速公路网完善），也契合新型电力系统和新能源基地建设带来的电网、储能等配套施工需求激增。整体来看，行业结构的变化凸显出基建投资正由“单点突破”转向“系统集成”，更加注重功能复合、 产城融合与民生保障的协同推进。 图I-12 2025年各行业施工类项目成交情况统计图 # (四) 2025年不同性质社会资本成交情况分析[4] 2025年，从社会资本性质来看，国有企业（包括地方国企、央企和央企下属公司、其他国企）在市场中仍占据较大的份额，成交项目规模达到7.8万亿元。 从整体数据来看，2025年国有企业（包括地方国企、央企和央企下属公司、其他国企）仍在中标社会资本中占据较大份额，成交项目规模达到7.8万亿元，项目数量为17024项。这一成绩的背后，与2025年复杂的市场形势以及精准的政策导向紧密相关。在经济稳增长压力与高质量发展要求并存的背景下，基建投资聚焦“补短板、强弱项”主线，重大水利、交通、能源及城镇综合开发项目集中落地，这类项目普遍具有投资规模大、建设周期长、社会效益突出的特点，对企业的资金实力、全生命周期运营能力和资源整合能力提出极高要求。国有企业凭借深厚的历史积淀、雄厚的资产基础以及与政策导向的高度契合性，在承接此类项目时具备天然优势。同时，2025年，国家在推进“两重”建设、盘活存量资产、化解地方政府隐性债务等工作中，明确鼓励信用良好、运营能力强的国有企业在合规前提下发挥主力军作用，进一步巩固了其在基建投融资市场的主导地位。 深入剖析不同性质的牵头中标企业，央企下属公司在其中占据份额最大，成交项目规模达5.2万亿元。央企下属公司依托央企的强大品牌影响力、丰富的技术储备以及完善的产业链布局，在市场竞争中具备独特优势。是长江流域生态修复、川藏铁路配套工程、新型电力系统建设等国家级重点项目的主力军。这些项目普遍投资体量巨大、技术壁垒高，对企业的综合实力要求严苛，而央企下属公司在投建营一体化运作、风 险防控等方面的能力，恰好精准匹配项目需求，从而在成交规模上占据绝对领先地位。 地方国企的成交项目规模也颇为可观，达到2.4万亿元。作为扎根地方的核心力量，其与属地政府协同紧密，对本土需求洞察精准。2025年恰逢隐性债务置换关键期，叠加4.4万亿元专项债重点倾斜民生与超长期特别国债“两重”建设，地方国企已从单纯建设方升级为片区综合开发操盘手、存量资产盘活实施者。紧扣“补短板”主线，深度参与城市更新精细化改造、工业遗产活化、县域基建等领域，同时通过TOT模式盘活存量资产、平衡债务风险，也是成交规模的重要支撑。 民营企业在市场中同样表现活跃，成交项目规模达1.6万亿元。2025年，国家发展改革委、商务部、市场监管总局发布《关于开展市场准入壁垒清理整治行动促进全国统一大市场建设》的通知，全面清理和整改违规设置市场准入壁垒的各类不合理规定和做法，通报一批具有典型意义的违规案例，建立健全线索归集、核实整改、案例通报等长效机制，让“非禁即入”落地生根，营造公平的市场准入环境，为坚持和落实“两个毫不动摇”、构建全国统一大市场提供有力支撑。为民营企业营造了更加公平、开放的竞争环境。民营企业凭借灵活的经营机制和敏锐的市场洞察力，在竞争性领域展现出强大竞争力。尽管在整体规模上，民营企业与国有企业仍存在一定差距，但在推动产业创新、丰富市场供给、激活经济活力等方面，民营企业发挥着不可或缺的作用，成为2025年基建投资市场中极具活力的重要组成部分。 图I-13 2025年施工类成交社会资本性质统计图 # 三、投资类项目市场成交年度榜单[5] 明树数据以2025年投资类项目数据为统计基础，发布投资类市场成交年度榜单：按照总中标规模对社 # [5] 本报告的榜单排名： （1）企业榜单中的项目规模是该企业在各年份年独立中标或作为联合体牵头方中标的投资类项目规模为准，非联合体牵头方中标的投资类项目未列入统计范围； 会资本进行排名，反映不同社会资本的竞争力水平；按照项目规模对单体项目进行排名，介绍2025年度各行业重大项目。本部分将公布总体与重点行业（交通运输、市政工程、生态建设与环境保护、城镇综合开发）的前十名社会资本与单体项目，以及国有企业与民营企业的市场表现情况。 # (一) 2025年十大社会资本投资人 表 I-2 2025 年十大社会资本投资人 <table><tr><td>排名</td><td>企业名称</td><td>总中标规模(亿元)</td><td>2024年排名</td></tr><tr><td>1</td><td>湖南省高速公路集团有限公司</td><td>962.01</td><td>5</td></tr><tr><td>2</td><td>贵州交通建设集团有限公司</td><td>950.08</td><td>30</td></tr><tr><td>3</td><td>中铁交通投资集团有限公司</td><td>737.52</td><td>19</td></tr><tr><td>4</td><td>湖北交通投资集团有限公司</td><td>702.00</td><td>/</td></tr><tr><td>5</td><td>安徽建工集团股份有限公司</td><td>659.58</td><td>6</td></tr><tr><td>6</td><td>四川蜀道高速公路集团有限公司</td><td>629.85</td><td>/</td></tr><tr><td>7</td><td>江西省交通投资集团有限责任公司</td><td>469.60</td><td>/</td></tr><tr><td>8</td><td>甘肃省公路航空旅游投资集团有限公司</td><td>461.04</td><td>27</td></tr><tr><td>9</td><td>云南省交通投资建设集团有限公司</td><td>394.91</td><td>/</td></tr><tr><td>10</td><td>中国中铁股份有限公司</td><td>376.02</td><td>/</td></tr></table> # (二) 2025年不同所有权背景十大社会投资人 表 I-3 2025 年十大国有企业投资人 <table><tr><td>排名</td><td>企业名称</td><td>总中标规模(亿元)</td><td>2024年排名</td></tr><tr><td>1</td><td>湖南省高速公路集团有限公司</td><td>962.01</td><td>5</td></tr><tr><td>2</td><td>贵州交通建设集团有限公司</td><td>950.08</td><td>30</td></tr><tr><td>3</td><td>中铁交通投资集团有限公司</td><td>737.52</td><td>19</td></tr><tr><td>4</td><td>湖北交通投资集团有限公司</td><td>702.00</td><td>/</td></tr><tr><td>5</td><td>安徽建工集团股份有限公司</td><td>659.58</td><td>6</td></tr><tr><td>6</td><td>四川蜀道高速公路集团有限公司</td><td>629.85</td><td>/</td></tr><tr><td>7</td><td>江西省交通投资集团有限责任公司</td><td>469.60</td><td>/</td></tr><tr><td>8</td><td>甘肃省公路航空旅游投资集团有限公司</td><td>461.04</td><td>27</td></tr><tr><td>9</td><td>云南省交通投资建设集团有限公司</td><td>394.91</td><td>/</td></tr><tr><td>10</td><td>中国中铁股份有限公司</td><td>376.02</td><td>/</td></tr></table> 表 I-4 2025 年十大民营企业投资人 <table><tr><td>排名</td><td>企业名称</td><td>总中标规模(亿元)</td><td>2024年排名</td></tr><tr><td>1</td><td>深圳玉禾田智慧城市运营集团有限公司</td><td>82.69</td><td>26</td></tr><tr><td>2</td><td>海南蓝心置业开发有限责任公司</td><td>56.47</td><td>/</td></tr><tr><td>3</td><td>杭州宋都房地产集团有限公司</td><td>53.08</td><td>/</td></tr><tr><td>4</td><td>银泰商业管理集团有限公司</td><td>42.70</td><td>/</td></tr><tr><td>5</td><td>广东两山生态建设有限公司</td><td>36.74</td><td>/</td></tr><tr><td>6</td><td>太平洋建设集团有限公司</td><td>36.16</td><td>20</td></tr><tr><td>7</td><td>武汉天源集团股份有限公司</td><td>35.88</td><td>/</td></tr><tr><td>8</td><td>新疆金正建投工程集团有限公司</td><td>35.00</td><td>/</td></tr><tr><td>9</td><td>陕西中祥合瑞农业发展集团有限公司</td><td>23.92</td><td>/</td></tr><tr><td>10</td><td>汇建建筑集团有限公司</td><td>18.58</td><td>/</td></tr></table> # (三) 2025年重点行业十大社会投资人 本节选取2025年成交项目数量和规模较为领先的交通运输、市政工程、生态建设与环境保护、城镇综合开发四个行业，作为重点行业进行分析。 表 I-5 交通运输类 2025 年投资类项目十大社会资本投资人 <table><tr><td>排名</td><td>企业名称</td><td>总中标规模(亿元)</td><td>2024年排名</td></tr><tr><td>1</td><td>湖南省高速公路集团有限公司</td><td>962.01</td><td>5</td></tr><tr><td>2</td><td>贵州交通建设集团有限公司</td><td>950.08</td><td>23</td></tr><tr><td>3</td><td>中铁交通投资集团有限公司</td><td>737.52</td><td>17</td></tr><tr><td>4</td><td>湖北交通投资集团有限公司</td><td>702.00</td><td>/</td></tr><tr><td>5</td><td>安徽建工集团股份有限公司</td><td>659.58</td><td>6</td></tr><tr><td>6</td><td>四川蜀道高速公路集团有限公司</td><td>629.85</td><td>/</td></tr><tr><td>7</td><td>江西省交通投资集团有限责任公司</td><td>469.60</td><td>/</td></tr><tr><td>8</td><td>甘肃省公路航空旅游投资集团有限公司</td><td>461.04</td><td>20</td></tr><tr><td>9</td><td>云南省交通投资建设集团有限公司</td><td>394.91</td><td>/</td></tr><tr><td>10</td><td>中国中铁股份有限公司</td><td>376.02</td><td>/</td></tr></table> 表 I-6 市政工程类 2025 年投资类项目十大社会资本投资人 <table><tr><td>排名</td><td>企业名称</td><td>总中标规模(亿元)</td><td>2024年排名</td></tr><tr><td>1</td><td>深圳玉禾田智慧城市运营集团有限公司</td><td>82.69</td><td>53</td></tr><tr><td>2</td><td>河北水利发展集团有限公司</td><td>63.54</td><td>/</td></tr><tr><td>3</td><td>广东省广业环保产业集团有限公司</td><td>60.70</td><td>136</td></tr><tr><td>4</td><td>武汉天源集团股份有限公司</td><td>35.88</td><td>/</td></tr><tr><td>5</td><td>长江生态环保集团有限公司</td><td>32.92</td><td>/</td></tr><tr><td>6</td><td>河北供水有限责任公司</td><td>31.29</td><td>/</td></tr><tr><td>7</td><td>四川省第十五建筑有限公司</td><td>31.03</td><td>/</td></tr><tr><td>8</td><td>北京环境股份有限公司</td><td>30.47</td><td>/</td></tr><tr><td>9</td><td>阜阳市顺昌实业发展投资有限公司</td><td>27.50</td><td>/</td></tr><tr><td>10</td><td>牡丹江市城乡水务有限公司</td><td>20.00</td><td>/</td></tr></table> 表 I-7 生态建设和环境保护类 2025 年投资类项目十大社会资本投资人 <table><tr><td>排名</td><td>企业名称</td><td>总中标规模(亿元)</td><td>2024年排名</td></tr><tr><td>1</td><td>中交一公局集团有限公司</td><td>51.47</td><td>/</td></tr><tr><td>2</td><td>中交第三公路工程局有限公司</td><td>49.96</td><td>/</td></tr><tr><td>3</td><td>广东两山生态建设有限公司</td><td>36.74</td><td>/</td></tr><tr><td>4</td><td>太平洋建设集团有限公司</td><td>36.16</td><td>/</td></tr><tr><td>5</td><td>济南轨道交通集团资源开发有限公司</td><td>33.01</td><td>/</td></tr><tr><td>6</td><td>中铁广州工程局集团深圳工程有限公司</td><td>28.19</td><td>/</td></tr><tr><td>7</td><td>四川盈耀发展资产管理有限公司</td><td>26.79</td><td>/</td></tr><tr><td>8</td><td>闽侯县建设投资集团有限公司</td><td>24.00</td><td>/</td></tr><tr><td>9</td><td>富港建设集团有限公司</td><td>23.99</td><td>/</td></tr><tr><td>10</td><td>陕西中祥合瑞农业发展集团有限公司</td><td>23.92</td><td>/</td></tr></table> 表 I-8 城镇综合开发类 2025 年投资类项目十大社会资本投资人 <table><tr><td>排名</td><td>企业名称</td><td>总中标规模(亿元)</td><td>2024年排名</td></tr><tr><td>1</td><td>扬州广合城市开发建设有限公司</td><td>272.41</td><td>/</td></tr><tr><td>2</td><td>中国五冶集团有限公司</td><td>239.17</td><td>/</td></tr><tr><td>3</td><td>唐山金弘股权投资基金管理有限公司</td><td>162.05</td><td>/</td></tr><tr><td>4</td><td>中建国际工程有限公司</td><td>152.73</td><td>8</td></tr><tr><td>5</td><td>扬州市运和国有资产运营集团有限公司</td><td>140.63</td><td>/</td></tr><tr><td>6</td><td>中投信联（深圳）资产管理有限公司</td><td>119.00</td><td>/</td></tr><tr><td>7</td><td>扬州盛创控股有限公司</td><td>112.50</td><td>/</td></tr><tr><td>8</td><td>宁波建工股份有限公司</td><td>103.02</td><td>/</td></tr><tr><td>9</td><td>湖北省建筑设计院有限公司</td><td>87.55</td><td>/</td></tr><tr><td>10</td><td>中铁十七局集团有限公司</td><td>84.32</td><td>/</td></tr></table> # (四) 2025年单体项目投资规模排名 表 I-9 2025 年单体项目投资规模排名 <table><tr><td>排名</td><td>项目名称</td><td>省份</td><td>项目规模(亿元)</td></tr><tr><td>1</td><td>G7021宁武高速新干至瑞昌(赣鄂界)段新建工程、新干至兴国高速公路新建工程特许经营项目</td><td>江西省</td><td>518.54</td></tr><tr><td>2</td><td>南江至三台(中江)高速公路项目投资人</td><td>四川省</td><td>487.23</td></tr><tr><td>3</td><td>G60沪昆高速娄底至洞口段扩容工程捆绑溆浦至洞口高速公路特许经营者</td><td>湖南省</td><td>448.75</td></tr><tr><td>4</td><td>G6025洞口至天柱(湘黔界)高速公路捆绑湖南省安化至溆浦高速公路特许经营者项目</td><td>湖南省</td><td>406.46</td></tr><tr><td>5</td><td>惠州至肇庆高速三水至封开段高速公路项目特许经营投资人</td><td>广东省</td><td>376.02</td></tr><tr><td>6</td><td>攀枝花至盐源高速公路项目投资人</td><td>四川省</td><td>349.57</td></tr><tr><td>7</td><td>炉霍至康定新都桥高速公路项目投资人</td><td>四川省</td><td>344.31</td></tr><tr><td>8</td><td>G5京昆高速公路成都至雅安段扩容工程投资人</td><td>四川省</td><td>285.48</td></tr><tr><td>9</td><td>扬州市广陵区电力修造厂及周边片区、施井片区城市更新项目</td><td>江苏省</td><td>272.41</td></tr><tr><td>10</td><td>上饶(赣浙界)至鹰潭高速公路和彭泽至东乡高速公路投资人</td><td>江西省</td><td>268.67</td></tr></table> # (五) 2025年重点行业十大项目统计 表 I-10 交通运输类 2025 年十大项目 <table><tr><td>排名</td><td>项目名称</td><td>省份</td><td>项目规模(亿元)</td></tr><tr><td>1</td><td>G7021宁武高速新干至瑞昌(赣鄂界)段新建工程、新干至兴国高速公路新建工程特许经营项目</td><td>江西省</td><td>518.54</td></tr><tr><td>2</td><td>南江至三台(中江)高速公路项目投资人</td><td>四川省</td><td>487.23</td></tr><tr><td>3</td><td>G60沪昆高速娄底至洞口段扩容工程捆绑溆浦至洞口高速公路特许经营者</td><td>湖南省</td><td>448.75</td></tr><tr><td>4</td><td>G6025洞口至天柱(湘黔界)高速公路捆绑湖南省安化至溆浦高速公路特许经营者项目</td><td>湖南省</td><td>406.46</td></tr><tr><td>5</td><td>惠州至肇庆高速三水至封开段高速公路项目特许经营投资人</td><td>广东省</td><td>376.02</td></tr><tr><td>6</td><td>攀枝花至盐源高速公路项目投资人</td><td>四川省</td><td>349.57</td></tr><tr><td>7</td><td>炉霍至康定新都桥高速公路项目投资人</td><td>四川省</td><td>344.31</td></tr><tr><td>8</td><td>G5京昆高速公路成都至雅安段扩容工程投资人</td><td>四川省</td><td>285.48</td></tr><tr><td>9</td><td>上饶(赣浙界)至鹰潭高速公路和彭泽至东乡高速公路投资人</td><td>江西省</td><td>268.67</td></tr><tr><td>10</td><td>G6002贵阳环城高速公路扩容工程项目特许经营者</td><td>贵州省</td><td>253.77</td></tr></table> 表 I-11 市政工程类 2025 年十大项目 <table><tr><td>排名</td><td>项目名称</td><td>省份</td><td>项目规模(亿元)</td></tr><tr><td>1</td><td>唐山市水网改善提升工程特许经营</td><td>河北省</td><td>63.54</td></tr><tr><td>2</td><td>广州市南沙区南沙污水处理厂、鱼窝头污水处理厂项目特许经营者招标(标段一南沙污水处理厂)</td><td>广东省</td><td>58.90</td></tr><tr><td>3</td><td>兰州市城关区城市管理一体化特许经营项目</td><td>甘肃省</td><td>53.61</td></tr><tr><td>4</td><td>苏州市吴中区水管家及管网攻坚特许经营项目</td><td>江苏省</td><td>32.92</td></tr><tr><td>5</td><td>达州市达川区仰天湾片区基础设施建设项目投资人</td><td>四川省</td><td>31.03</td></tr><tr><td>6</td><td>六盘水市钟山区垃圾分类及环卫运行能力提升项目</td><td>贵州省</td><td>29.08</td></tr><tr><td>7</td><td>阜阳市城区供水特许经营权项目</td><td>安徽省</td><td>27.50</td></tr><tr><td>8</td><td>牡丹江市城区供水特许经营权转让项目</td><td>黑龙江</td><td>20.00</td></tr><tr><td>9</td><td>三河市南水北调地表水厂及配套工程特许经营项目</td><td>河北省</td><td>19.76</td></tr><tr><td>10</td><td>儋州市城乡环卫一体化项目合作投资人</td><td>海南省</td><td>19.17</td></tr></table> 表 I-12 生态建设与环境保护类 2025 年十大项目 <table><tr><td>排名</td><td>项目名称</td><td>省份</td><td>项目规模(亿元)</td></tr><tr><td>1</td><td>阳泉市城区瀑里村生态治理及高质量发展综合项目</td><td>山西省</td><td>51.47</td></tr><tr><td>2</td><td>鹿泉区九里山片区生态环境综合提升整治项目</td><td>河北省</td><td>49.96</td></tr><tr><td>3</td><td>韶关市曲江区全域土地综合整治(大塘镇实施单元)项目投资人暨工程总承包</td><td>广东省</td><td>36.74</td></tr><tr><td>4</td><td>邯郸经开区滏阳河流域水环境综合治理与一二三产融合发展EOD项目</td><td>河北省</td><td>36.16</td></tr><tr><td>5</td><td>济南东站片区水生态环境治理与产业融合发展EOD项目</td><td>山东省</td><td>33.01</td></tr><tr><td>6</td><td>澜沧江流域普洱大河(宁洱段)生态环境治理与茶韵咖旅产业融合发展(EOD)项目(社会投资人+工程总承包+招商)</td><td>云南省</td><td>28.19</td></tr><tr><td>7</td><td>云浮市云安区全域土地综合整治项目(一期)投资人暨工程总承包</td><td>广东省</td><td>26.79</td></tr><tr><td>8</td><td>闽江南岸(闽侯竹岐)流域生态环境治理与产业融合综合发展EOD项目</td><td>福建省</td><td>24.00</td></tr><tr><td>9</td><td>如皋长江“生态岛”建设及科创智谷开发EOD项目</td><td>江苏省</td><td>23.99</td></tr><tr><td>10</td><td>安康市恒口示范区生态环境导向的开发(EOD)项目</td><td>陕西省</td><td>23.92</td></tr></table> 表 I-13 城镇综合开发类 2025 年十大项目 <table><tr><td>排名</td><td>项目名称</td><td>省份</td><td>项目规模 (亿元)</td></tr><tr><td>1</td><td>扬州市广陵区电力修造厂及周边片区、施井片区城市更新项目</td><td>江苏省</td><td>272.41</td></tr><tr><td>2</td><td>郑州航空港经济综合实验区翠湖片区综合开发项目</td><td>河南省</td><td>180.00</td></tr><tr><td>3</td><td>唐山京唐智慧港科创示范园城市更新项目</td><td>河北省</td><td>162.05</td></tr><tr><td>4</td><td>扬州市广陵区东花园河南片区、三翟片区城市更新项目</td><td>江苏省</td><td>140.63</td></tr><tr><td>5</td><td>扬州高新园区北园、健康生物医药产业园片区综合开发项目投建营服务</td><td>江苏省</td><td>112.50</td></tr><tr><td>6</td><td>宁波枢纽产城融合板块布政东片综合开发项目</td><td>浙江省</td><td>103.02</td></tr><tr><td>7</td><td>郑州经济技术开发区先进制造业园区新能源及智能网联汽车产业园片区开发</td><td>河南省</td><td>97.96</td></tr><tr><td>8</td><td>梓山湖新城区域综合开发项目社会投资人+EPC</td><td>湖北省</td><td>87.55</td></tr><tr><td>9</td><td>深圳市龙岗区五和社区城市更新项目</td><td>广东省</td><td>80.24</td></tr><tr><td>10</td><td>金融岛站周边一体化开发项目投建运一体化</td><td>河北省</td><td>59.17</td></tr></table> # 四、央企历年累计成交投资类项目情况分析 据明树数据统计，截至2025年底，九大央企共成交的投资类项目规模约14.4万亿元[6]。其中，中国铁建项目规模最高，达到3.3万亿元；中国交建紧随其后，达到3.2万亿元；中国中铁位列第三，项目规模近3万亿元。 # 1. 中国建筑 截至2025年底，中国建筑成交的投资类项目共计860项[7]，总项目规模约21255亿元。分区域来看，项目规模较大的主要集中在湖北、山东、江苏等地，其中，湖北省的项目规模最大，约达2501亿元。 [6] 成交金额计算方式： （1）对九大央企+其他社会资本（不考虑政府方出资）累计中标投资类项目的金额和数量进行对比，如果涉及多个出资主体的，按照股比分开计算成交金额。例：一个执行中投资类项目由中国中铁股份有限公司、中铁四局集团有限公司、中铁浙江投资发展有限公司、中国铁建投资集团有限公司、中铁建投资基金管理有限公司联合中标，应当先将中国中铁股份有限公司、中铁四局集团有限公司、中铁浙江投资发展有限公司合并确认为“中国中铁”；将中国铁建投资集团有限公司、中铁建投资基金管理有限公司合并确认为“中国铁建”，项目中无其他九大央企之外的社会资本，则中国中铁的成交金额应当确认为：中国中铁股权比例/（中国中铁股权比例+中国铁建股权比例）×项目总投资；如果本例中项目公司中有九大央企之外的其他社会资本，则中国中铁的成交金额应当确认为：中国中铁股权比例/（中国中铁股权比例+中国铁建股权比例+其他社会资本）×项目总投资 (2) 没有公布股权占比的情况下, 将中标企业按集团系化为九大央企和其他社会资本, 按集团系均分。例: 中标企业的集团系涉及中国中铁、中国铁建、其他社会资本, 则中标金额三等分。 (3) 2014年至2025年的累计数据，一个项目由多个央企或其他社会资本联合中标时，项目数量会重复统计，但项目金额不会重复统计。 [7] 项目数量包括牵头中标以及作为联合体中标的项目。 图I-14中国建筑历年累计成交项目区域分布统计图 分行业来看，投资类项目主要集中在交通运输、市政工程、城镇综合开发领域。交通运输项目约173项，规模约7863亿元。市政工程项目约293项，规模约5267亿元。城镇综合开发项目约147项，规模约4281亿元。 图I-15中国建筑历年累计成交项目行业分布统计图 # 2. 中国中铁 截至2025年底，中国中铁成交的投资类项目共计727项，总项目规模约26331亿元。分区域来看，项目规模较大的主要集中在四川、云南、广东等地，其中，四川省的项目规模最大，约达2340亿元。 图I-16中国中铁历年累计成交项目区域分布统计图 分行业来看，投资类项目主要集中在交通运输、市政工程、城镇综合开发领域，其中，交通运输项目约295项，项目规模约14448亿元。 图I-17中国中铁历年累计成交项目行业分布统计图 # 3. 中国铁建 截至2025年底，中国铁建成交的投资类项目共计746项，总项目规模约33466亿元。分区域来看，项目规模较大的主要集中在四川、山东、河南等地，其中，四川省的项目规模最大，共计57项，约4396亿元。 图I-18中国铁建历年累计成交项目区域分布统计图 分行业来看，投资类项目主要集中在交通运输、城镇综合开发、市政工程领域，其中，交通运输项目约240项，项目规模约13026亿元。 图I-19中国铁建历年累计成交项目行业分布统计图 # 4. 中国交建 截至2025年底，中国交建成交的投资类项目共计1154项，总项目规模约31825亿元。分区域来看，项目规模较大的主要集中在贵州、广西、广东等地，其中，贵州省的项目规模最大，共计51项，约2880亿元。 图I-20中国交建历年累计成交项目区域分布统计图 分行业来看，投资类项目主要集中在交通运输、城镇综合开发、市政工程领域，其中，交通运输项目约415项，项目规模达15783亿元。 图I-21中国交建历年累计成交项目行业分布统计图 # 5. 中国电建 截至2025年底，中国电建成交的投资类项目共计515项，总项目规模约9910亿元。分区域来看，项目规模较大的主要集中在四川、浙江、云南等地，其中，四川省的项目规模最大，项目数量共计69项，项目规模约1359亿元。 图I-22中国电建历年累计成交项目区域分布统计图 分行业来看，投资类项目主要集中在城镇综合开发、交通运输、市政工程领域，其中，城镇综合开发项目的项目规模最大，项目数量共计63项，项目规模约2720亿元。 图I-23中国电建历年累计成交项目行业分布统计图 # 6. 中国中冶 截至2025年底，中国中冶成交的投资类项目共计632项，总项目规模约11417亿元。分区域来看，项目主要集中在河南、四川、河北等地，其中，河南省的项目规模最大，项目数量共计59项，项目规模约1428亿元。 图I-24中国中冶历年累计成交项目区域分布统计图 分行业来看，投资类项目主要集中在城镇综合开发、交通运输、市政工程等领域，其中，城镇综合开发项目的项目规模最大，项目数量共计135项，项目规模约4325亿元。 图I-25中国中冶历年累计成交项目行业分布统计图 # 7. 中国能建 截至2025年底，中国能建成交的投资类项目共计224项，总项目规模约9103亿元。分区域来看，项目规模较大的主要集中在河北、江苏、湖北等地，其中，河北省的项目规模最大，项目数量共计14项，项目规模约1015亿元。 图I-26中国能建历年累计成交项目区域分布统计图 分行业来看，投资类项目主要集中在交通运输、城镇综合开发、市政工程等领域，其中，交通运输行业的项目规模最大，项目数量共计60项，项目规模约4421亿元。 图I-27中国能建历年累计成交项目行业分布统计图 # 8. 中国化学 截至2025年底，中国化学成交的投资类项目共计86项，总项目规模约988亿元。分区域来看，项目规模较大的主要集中在安徽、湖南、福建等地，其中，安徽省的项目规模最大，项目数量共计11项，项目规模约191亿元。 图I-28中国化学历年累计成交项目区域分布统计图 分行业来看，投资类项目主要集中在城镇综合开发、市政工程等领域，其中，城镇综合开发项目的项目规模最大，项目数量共计21项，项目规模约498亿元。 图I-29中国化学历年累计成交项目行业分布统计图 # 9. 中国安能 截至2025底，中国安能成交的投资类项目共计15项，总项目规模约77亿元。分区域来看，项目规模较大的主要集中在四川、贵州、安徽等地，其中，四川省的项目规模最大，项目数量共计2项，项目规模约37亿元。 图I-30中国安能历年累计成交项目区域分布统计图 分行业来看，投资类项目主要集中在城镇综合开发、旅游等领域，其中，城镇综合开发的项目规模最大，项目数量共计2项，项目规模约34亿元。 图I-31中国安能历年累计成交项目行业分布统计图 # II. 明树整理 # 一、2025年基础设施及投融资领域政策概述 # 关键词一：民间投资活力全面激活 2025年国家层面围绕资本高效配置出台系列政策，形成“政府基金引导+民间资本补位”的多元投资格 局。在政府投资基金方面，国办发〔2025〕1号文作为首部专项文件，以25条硬措施明确“定定位、优机制、畅退出、防风险”核心逻辑，将基金划分为聚焦产业链关键环节的产业投资类与坚守“投早、投小、投硬科技”的创业投资类，通过引入社保基金等长期资本壮大耐心资本供给。机制上实行分级管控，县级严控新设基金并提级审批，省级制定投资清单整合交叉基金，避免重复投资，同时建立市场化运作机制与容错考核体系，打消管理人决策顾虑。退出端创新推出S基金、并购基金等工具，完善区域性股权市场功能，破解“退出难”瓶颈，通过合规托管与预算规范防范财政风险。 民间投资激活政策多点突破，国办发〔2025〕38号文从扩大准入、打通堵点、强化保障三方面提出13项举措，明确对具备条件的、具有一定收益的铁路、核电等国家审批重点项目，民间资本持股比例可在 $10\%$ 以上，鼓励其参与城市基建、低空经济、商业航天等新兴领域，同时清理服务业准入限制与招投标不合理要求。收费公路PPP新机制（交办财审〔2025〕24号）进一步强化民营参与，实行特许经营与传统招投标双路径模式，限制本级国有独资/控股企业投标主导权，同等条件下优先推荐民企或民营联合体中标，通过资本金注入、路衍经济开发等方式提升项目吸引力。资金保障上，中央预算内投资、政策性金融工具定向支持民企项目，银行需制定民企服务目标，科技型企业上市“绿色通道”与民间项目REITs发行通道同步畅通，多维度破解融资难题。 # 关键词二：债务管控与风险化解 深化一揽子化债政策。2025年作为隐性债务置换三年行动第二年（2024-2026年每年2万亿元再融资专项债），2万亿元隐债置换额度截至8月底基本使用完毕，同时从新增专项债中安排8000亿元补充政府性基金财力专项化债，部分地区统筹置换债、专项债及自有财力，实际化债配套规模超1.2万亿元。财政部提前下达2026年新增地方政府债务限额，各地同步搭建银企对接渠道推进金融化债，并出台新规加大拖欠企业账款治理力度，全年累计清欠超3000亿元。 强化债务监管机制。2025年11月，财政部新设债务管理司，统筹全国政府债务制度拟订、限额编制与监测监管。地方创新监管手段，福建建成全口径政府债务动态监测平台，湖南推行“一村一策”村级化债模式。同年8月，财政部通报6起隐性债务问责典型案例，全年新增隐性债务规模同比下降 $40\%$ 以上。 # 关键词三：激发消费新活力 2025年9月28日，财政部印发《关于开展消费新业态新模式新场景试点工作的通知》（财建〔2025〕341号），明确遴选50个左右地市级及以上城市开展两年试点，重点向超大特大城市倾斜，中央财政按城市规模给予2-4亿元分级补助，资金分批次下达并与绩效评价挂钩。 试点核心围绕三大方向：一是健全首发经济服务体系，打造首发集聚区、新品发布平台，支持品牌首店开设与首发活动举办；二是创新多元化服务消费场景，融合AI、元宇宙等技术打造商旅文体健融合场景，升级商圈、发展夜间经济与外贸优品展销；三是推动消费资源与知名IP跨界联名，开发沉浸式消费空间，助力老字号焕新与新品牌培育。 该《通知》从供给端发力，既通过资金与政策支持激发城市消费创新活力，也将带动零售、文旅、体育等服务业扩容升级，为经济高质量发展注入消费动力。同时，消费新业态新模式与城市更新行动相融合，通 过打造消费新场景，提升城市生活品质，吸引人口集聚，为城市高质量发展注入新活力。 # 关键词四：绿色低碳与新能源、新基建融合发展提速 2025年政策构建覆盖能源生产、基础设施、产业应用的全链条绿色发展支撑体系。新能源开发领域，自然资发〔2025〕34号文聚焦海洋能规模化利用，提出“资源摸清—技术突破—工程试点—产业升级”全链条推进机制，明确2030年40万千瓦装机目标，重点支持兆瓦级潮流能、波浪能机组攻关，启动浙江舟山百兆瓦级潮流能工程，鼓励波浪能与海上风电同场开发，推动山东、浙江等沿海省份形成产业集聚。交通与能源融合领域，交规划发〔2025〕42号文设定分阶段目标，2027年交通行业电能占终端用能比例达 $10\%$ 沿线非化石能源发电装机不低于500万千瓦，2035年建成清洁低碳交通用能体系，推广新能源运输装备与绿色燃料，通过“启曜”“乘风”行动培育融合产业生态。 生态保护与绿色基建协同推进，环水体〔2025〕38号文部署美丽河湖保护行动，明确2027年建成率达 $40\%$ ，2035年基本建成的目标，从水环境治理、生态用水保障、水生态修复三方面提出19项措施，强化入河排污口整治与水生生物保护。工业园区绿色转型加速，工信部联规〔2025〕189号文要求推进屋顶光伏、分散式风电、多元储能等新能源设施建设，构建工业绿色微电网与数字化能碳管理中心，加强固废综合利用与再生资源循环，探索零碳园区建设。绿色金融工具持续扩容，绿色债券、可持续挂钩贷款发行量大幅增长，绿色REITs覆盖水利、旅游基础设施等领域，ESG绩效与融资成本直接挂钩，保险机构推出文化遗产、知识产权等专项产品，形成“政策引导+市场运作”的绿色投资生态。 此外，2025年9月22日，工业和信息化部、国家发展改革委联合印发《工业园区高质量发展指引》（工信部联规〔2025〕189号），提出聚焦主导产业，科学合理建设道路交通、环保安全、仓储物流、能源保障等基础设施，完善研发创新、生产制造、商务生活等配套设施。指引特别强调绿色低碳发展，要求加强屋顶光伏、分散式风电、多元储能、充电桩等新能源基础设施的开发利用，探索构建工业绿色微电网、零碳能源供给系统和园区级数字化能碳管理中心；重点加强污水、垃圾、有害物收集处理等公共设施建设，推进原生资源协同利用，加快园区内固废收集、处置和综合利用能力建设，积极推进工业固废综合利用、再生资源循环利用。同时，积极建设绿色工业园区，探索建设零碳园区。 该指引与2024年8月11日《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》相呼应，共同构成我国绿色低碳发展的政策体系。工业园区绿色转型将有效推动制造业绿色低碳发展，助力实现"双碳"目标。通过构建零碳园区，不仅能降低企业运营成本，提升环境质量，还能为园区吸引高端产业、培育新质生产力提供支撑，实现经济、环境、社会效益的统一。 # 关键词五：完善区域协同治理机制 城乡基础设施建设呈现“补短板、提品质、促融合”的发展导向，城市更新领域获中央财政超200亿元专项资金支持（财办建〔2025〕11号），重点支持超大特大城市及黄河、珠江流域沿线大城市，按区域差异化给予最高12亿元补助，聚焦老城区更新、地下管网改造、消费场景融合三大领域，推动用地、审批、融资制度突破，培育可复制的城市更新模式。农村基建纳入法治化规范，国令第813号《农村公路条例》确立“政府主导+多元投入”资金机制，明确县道、乡道、村道建设标准与升级要求，推广以工代赈模式，划分 县乡两级养护责任，鼓励农村居民参与日常养护，推进农村公路与产业园区、旅游景区一体化建设，助力城乡经济循环。 区域协同治理政策密集落地，跨区域资源配置机制不断创新。黄河流域跨省区用水权交易（水资源管[2025]137号）完善初始分配体系，鼓励区域间结余水量交易，健全全国水权交易平台与监测体系，实行负面清单管理。密云水库水源保护（国令第819号）建立京冀协同治理机制，划定三级管控红线，实施产业绿色转型与生态补偿，中央财政支持与地方横向补偿相结合，实现保护与发展共赢。城市群与都市圈发展提速，中共中央、国务院《关于推动城市高质量发展的意见》支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级城市群，推动成渝地区双城经济圈等成为增长极，完善城市间设施互联互通与公共服务共享机制，促进区域定位错位互补。 # 关键词六：新质生产力、数字化转型 2025年9月8日，国务院批复《全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案》（国函〔2025〕86号），这是深化要素市场化配置改革、建设全国统一大市场的关键举措。批复明确在北京城市副中心、苏南重点城市等10个地区开展2年综合改革试点，覆盖东中西部及重大战略区域，聚焦技术、土地、数据等传统与新型要素，针对性破解配置堵点。在技术要素上，推进协同创新与成果转化，构建全国一体化技术市场；土地要素方面，赋予试点地区更大管理自主权，创新产业用地供应模式并盘活存量土地；数据要素则探索公共数据开发利用与流通交易机制；资本、人力资源等要素也分别从金融服务、人才流动等维度提出改革方向。试点强调系统集成与因地制宜，既推动多要素协同配置，又允许各地差异化探索，旨在破除要素流动体制机制障碍，形成可复制推广的经验。这一改革将有效促进要素在全国范围内高效流动，提高资源配置效率，为高质量发展提供制度支撑。通过试点先行，逐步形成全国统一的要素市场规则，为经济转型升级注入动力，为“新质生产力”培育提供基础条件。 此外，工业园区（工信部联规〔2025〕189号）推动设施装备智慧化与运营管理数字化，建设园区级数字化能碳管理中心，培育工业互联网与网络货运等新业态。内河航运高质量发展（交水发〔2025〕60号）强调智慧创新，推动航道、港口、船舶智慧化升级，发展网络货运平台与沉浸式交旅融合场景。消费领域数字化创新试点（财建〔2025〕341号）支持50个城市融合AI、元宇宙技术打造商旅文体健融合场景，发展首发经济与夜间经济，助力老字号焕新与新品牌培育。政策通过技术创新赋能、要素市场化改革、产业数字化转型三维发力，推动新质生产力与实体经济深度融合，为高质量发展注入持久动力。 # 关键词七：构建现代化城市体系 中共中央、国务院于2025年8月2日印发《关于推动城市高质量发展的意见》，明确提出稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，构建布局合理的现代化城市体系。该意见支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区城市群打造世界级城市群，推动成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等成为高质量发展增长极，增强中西部和东北的城市群、都市圈对区域协调发展的支撑作用，促进城市间定位错位互补、设施互联互通、治理联动协作。 2025年7月24日，财政部印发《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》，中央财 政超200亿元投入，差异化支持20个示范城市，重点聚焦老城区更新、地下管网改造、消费场景融合三大领域。支持范围为超大特大城市及黄河、珠江流域沿线大城市，按区域差异化定补：东部城市最高8亿元，中部10亿元，西部和直辖市12亿元。资金投向分两大方向：一是样板项目建设，涵盖地下管网改造、污水治理、市政设施提升及老旧片区更新；二是机制建设，包括项目储备、资金筹措、用地审批等制度搭建。该政策通过"专项资金+机制创新"双轮驱动，为城市转型、企业发展和民生改善提供了历史性机遇。同时强调聚焦老城区打造样板片区，严禁重复申请中央资金，并建立绩效评价与监督机制，力争三年形成可复制的城市更新模式。城市群一体化与城市更新行动相辅相成，共同推动城市空间重构、功能升级，实现"以城市群促发展、以更新促城市品质提升"的良性循环。 # 关键词八：PPP新机制与民间投资新体系 2025年8月20日，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号），以"分类施策、降本增效"为核心，聚焦在建和已运营两类项目提出针对性举措。对于在建项目，要求地方按收益性、轻重缓急排序推进，2024年底前未开工项目原则上不再采用PPP模式，同时金融机构需按市场化原则保障融资，不得要求地方政府出具额外承诺。对于已运营项目，明确政府方要将付费纳入预算、按效及时付费，社会资本方需保障服务质量；鼓励三方协商优化合作期限、融资利率等要素，金融机构可通过展期、降息支持运营，同时强化绩效监管并规范项目移交。 2025年11月10日，国务院办公厅印发《关于进一步促进民间投资发展的若干措施》（国办发〔2025〕38号），从扩大准入、打通堵点、强化保障三方面提出13项举措。在扩大准入上，明确铁路、核电等国家审批重点项目中，民间资本持股比例可超 $10\%$ ，鼓励其参与城市基建、低空经济、商业航天等领域，同时清理服务业准入限制，取消招投标对民企的不合理要求。打通堵点方面，保障民企在电力并网、油气设施使用等方面权益，支持民企建重大中试平台，推动民营龙头企业建数字赋能平台，带动中小企业数字化转型。强化保障维度，通过中央预算内投资、政策性金融工具支持民企项目，要求银行制定民企服务目标，落实科技型企业上市"绿色通道”，支持民间项目发行REITs，多渠道破解融资难题。 这些政策共同构建了促进民间投资发展的制度框架，旨在激发民间投资活力，推动民营经济高质量发展。通过规范PPP机制、降低准入门槛、强化融资支持，为基建投融资市场注入新的活力，推动基建投融资从"政府主导"向"政府引导、市场主导"转变，实现市场化、法治化、可持续发展。 # 二、中央层面重要政策解读 # 1.2025-01-07 国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见（国办发〔2025〕1号） 该《意见》作为国家层面首份专项文件，以25条硬措施打通基金全流程堵点，核心逻辑可概括为“定定位、优机制、畅退出、防风险”。定位上，基金明确分为产业投资类与创业投资类。前者聚焦现代化产业体系，主攻产业链关键环节；后者坚守“投早、投小、投长期、投硬科技”，助力科技自立自强，同时通过引入社保基金等长期资本，壮大耐心资本供给。机制优化是重点突破。针对盲目设基金乱象，实行分级管控， 县级严控新设且需提级审批；省级制定投资清单，推动交叉基金整合，避免重复投资。运作中坚持市场化原则，政府不干预具体决策，同时建立差异化考核与容错机制，打消管理人顾虑。退出环节创新举措亮眼。要求基金章程明确退出条件，通过发展S基金、并购基金，完善区域性股权市场与新三板功能，拓宽份额转让与项目退出渠道，破解“退出难”瓶颈，保障资本良性循环。风险防控筑牢底线。基金需委托合规机构托管，定期报送运作信息，财政部门按承受能力核定出资规模，规范预算管理，从源头防范财政风险与资金闲置问题。 # 2.2025-01-13 国务院办公厅印发《关于进一步培育新增长点繁荣文化和旅游消费的若干措施》的通知（国办发〔2025〕2号） 该《措施》围绕培育文旅消费新增长点、壮大支柱产业目标，推出多维度举措。惠民层面，通过消费月、消费券、区域一体化优惠等活动让利民众，联动公共文化机构开展非遗展演、文博特展等惠民服务。产品供给上，覆盖全年龄群体需求：优化亲子游乐与研学旅游，发展老年康养慢游，同时丰富冰雪旅游、低空飞行、国潮文创等特色产品，放宽营业性演出审批，激活文娱消费活力。场景创新是亮点，一方面盘活存量空间打造创意市集、新型公共文化空间；另一方面培育沉浸式体验、数字展览等新型场景，升级夜间文旅经济，延长景区开放时间并完善配套。政策支持上，明确地方专项债、REITs发行、旅游产业基金重组等财政金融保障，探索旅游项目收益权入市交易，释放投资潜力。同时，通知优化消费环境，畅通预约购票渠道、提升通信覆盖，破解用工短缺，还将扩大入境免签范围，助力入境旅游复苏。整体以“供需两端发力、政策精准赋能”为逻辑，既满足民众多样化文旅需求，又推动产业高质量发展，为经济增长注入新动力。 # 3.2025-01-27 国务院办公厅印发《关于推动文化高质量发展的若干经济政策》的通知（国办发〔2025〕4号） 该《政策》以七大维度政策组合拳，为文化强国建设注入长效动力，核心聚焦“降本、融资、创新、普惠”四大目标。 财政支持方面，建立与国家财力适配的投入机制，资金重点向农村、边疆等欠发达地区倾斜，保障精品创作、文化遗产保护、全媒体建设等领域。2027年底前延续文化产业发展专项资金，省属重点文化企业可免缴国有资本收益，同时通过政府购买服务引导社会力量参与公共文化服务。税收优惠延续至2027年底，转制文化企业可享企业所得税、自用房产房产税免征待遇，宣传文化增值税优惠政策持续落地，为行业减负松绑。金融服务精准破局，支持文化企业上市再融资、发行债券，鼓励无形资产质押贷款与版权融资，旅游基础设施项目可发行REITs。政府投资基金引导社会资本入局，保险机构推出文化遗产、知识产权等专项产品，拓宽融资渠道。科技创新成为核心引擎，支持建设文化领域全国重点实验室、技术创新中心，布局AI高质量数据集与大模型，鼓励民营企业牵头重大技术攻关，推进文化数字化基础设施建设，赋能超高清产业、数字文化贸易发展。用地保障与机制创新同步发力，依法保障文化企业用地需求，创新文化遗产保护用地管理模式；完善绩效工资政策，对重大文化项目企业实行分类考核，支持股权激励等中长期激励，激发内生动力。 # 4.2025-02-05自然资源部国家发展改革委工业和信息化部财政部中国科学院国家能源局关于推动海洋能规模化利用的指导意见（自然资发〔2025〕34号） 该《意见》，以“培育海洋领域新质生产力”为核心，构建“资源摸清—技术突破—工程试点—产业升级”全链条推进体系，明确2030年40万千瓦装机目标，为海洋强国与新型能源体系建设注入绿色动能。 锚定战略定位，明确发展目标。海洋能作为绿色可再生能源，涵盖潮汐能、潮流能等多类型，其开发利用可缓解沿海及海岛电力短缺，带动装备制造、海洋工程等上下游产业升级。政策提出“科学核算、创新驱动、试点先行、市场主导”五大原则，力争到2030年建成一批规模化示范工程，形成经济高效的技术装备体系，培育具有全球竞争力的龙头企业，完善法律政策与市场环境。 聚焦核心任务，多维协同发力。资源端强化调查评估，建设海洋能资源数据库，在国土空间规划中预留开发区域，实现分类有序开发；技术端突破关键核心装备，支持兆瓦级潮流能、波浪能机组攻关，搭建科技创新与检验检测平台，提升装备可靠性与经济性；工程端推进重点试点，启动浙江舟山百兆瓦级潮流能工程，鼓励波浪能与海上风电同场开发，布局温差能综合利用项目，开展海岛多能互补与海水淡化、海洋牧场等融合应用。 优化发展生态，强化保障支撑。产业层面推动山东、浙江等沿海省份集聚发展，完善电站设计、施工运维等标准体系，培育科技领军企业与“专精特新”中小企业；开放层面支持装备“走出去”，参与国际标准制定，深化“一带一路”国家合作；政策层面将海洋能纳入可再生能源法修订与发展规划，优先评定首台（套）装备，优化项目审批流程。资金端统筹中央财政资金，引导央企、金融机构与社会资本多元投入，为产业发展提供资金保障。 # 5.2025-03-05 国务院办公厅关于做好金融“五篇大文章”的指导意见（国办发〔2025〕8号） 该《指导意见》，以服务实体经济为根本，构建科技、绿色、普惠、养老、数字金融五大支柱，明确2027年发展目标，为金融强国建设绘就蓝图。科技金融聚焦科技自立自强，通过股权债权联动、资本市场赋能，重点支持“投早、投小、投硬科技”，壮大耐心资本，护航科技型中小企业与重大科技任务。绿色金融坚持“先立后破”，完善标准体系，丰富绿色与转型金融产品，推动碳核算与信息披露，助力“双碳”目标。普惠金融强化广覆盖可持续，深化中小微企业融资促进，推进“信易贷”与供应链金融，加大乡村振兴、新市民等群体支持力度。养老金融聚焦人口老龄化，完善多层次养老保险体系服务，丰富商业年金产品，保障养老金稳健增值与权益安全。数字金融以转型与安全为双轴，推动金融机构数字化升级，规范数字人民币应用与金融数据共享，健全数字化监管与消费者保护机制。 # 6.2025-03-26 交通运输部等十部门关于推动交通运输与能源融合发展的指导意见（交规划发〔2025〕42号） 该《意见》，以协同联动、绿色低碳为核心导向，锚定“双碳”目标与交通强国建设，提出分阶段发展目标和八大核心任务，是交通与能源领域融合发展的纲领性文件。明确2027年和2035年两大时间节点目标：2027年基本形成多部门协同机制，交通行业电能占终端用能比例达 $10\%$ ，沿线非化石能源发电装机不低于500万千瓦；2035年建成以清洁低碳能源为主的交通用能体系，纯电动车成新车主流，新能源重卡规模 化应用。核心任务聚焦八大维度，既强调交通与能源基础设施规划衔接、一体化建设，推动铁路、公路、港口等场景清洁能源开发，又提出推广新能源运输装备、构建绿色燃料体系，同时通过“启曜”“乘风”行动试点示范，培育融合产业生态，为交通领域能源转型提供了路径支撑。 # 7.2025-04-10 交通运输部办公厅 国家发展改革委办公厅关于印发《收费公路政府和社会资本合作新机制操作指南》的通知（交办财审〔2025〕24号） 该《通知》以规范流程、激活民间投资为核心，构建“模式可选、流程清晰、保障有力”的合作体系，为收费公路高质量发展注入新动能。 模式创新：双路径并行，强化民营参与。政策明确经营性公路可选择特许经营模式或传统招投标模式实施，赋予地方灵活选择权。特许经营模式突出三大导向：严格限制本级国有独资/控股企业参与投标，仅允许其作为政府出资人代表且原则上不控股；设置差异化准入标准，不将勘察设计、施工资质作为强制投标条件；同等条件下优先推荐民营企业或民营参与的联合体中标，充分保障民间投资权益。 流程规范：全链条管控，提升实施效能。建立“方案编制—审核—招标—签约—实施—移交”闭环流程：实施机构牵头编制特许经营方案，需开展市场测试并征求价格主管部门意见；方案审核按政府投资或企业投资属性分类审批，核心参数需与资金安排、行业审查意见一致；特许经营者通过公开招标选定，评标侧重运营方案、收费单价等核心指标，支持采用综合评估法择优确定。 支持政策：多维赋能，增强项目吸引力。政府可通过资本金注入、投资补助等方式给予建设期支持，同时允许通过调整土地规划、发展路衍经济、推动“交通+产业”融合等提升项目盈利能力。收费期限、标准由省级政府审批，保障项目收益稳定性，且明确项目收入需覆盖建设运营成本，不新增地方财政隐性债务。 风险防控：严守底线，规范全周期监管。强化前期论证，要求科学测算投资、审慎预测车流量，确保项目经济可行性；健全监管机制，实施机构负责全流程监管，项目信息需按规定填报全国PPP项目信息系统；规范移交管理，明确特许经营期满后的移交程序，保障公共资产安全。 # 8.2025-05-16 关于印发《美丽河湖保护与建设行动方案（2025—2027年）》的通知（环水体〔2025〕38号） 生态环境部等七部门印发的《方案》，是水生态环境领域的重要纲领性文件，以改善水生态环境质量为核心，统筹水资源、水环境、水生态治理。方案明确分阶段目标：2027年美丽河湖建成率达 $40\%$ 左右，2035年基本建成美丽河湖，并细化15项目标、提出19项措施。具体从三方面推进：巩固水环境治理，聚焦入河排污口整治、农业面源污染防治等；保障生态用水，确保跨省重点河湖生态流量；修复水生态，推进水生生物保护、湖库富营养化治理等，同时通过多元资金投入和科技支撑，推动河湖生态系统健康水平提升。 # 9.2025-05-19 国家金融监督管理总局等八部门关于印发《支持小微企业融资的若干措施》的通知（金发〔2025〕21号） 《措施》以增加融资供给为核心抓手，要求向外贸、科技等重点领域倾斜信贷资源，加大首贷、信用贷投放，并用好支农支小再贷款等工具，同时支持小微企业股权融资。在降成本方面，明确指导银行合理定价、清理违规收费，整治金融中介乱象，从利率和附加费用双端压降融资成本。 此外，《措施》通过线上线下协同提升融资效率，一方面推动银行数字化转型优化审批，另一方面精简 线下申贷材料、下放审批权限。同时，针对专精特新企业等重点主体强化精准支持，修订中小企业划型标准，并通过修订风险分类办法、优化核销政策等强化风险管控，辅以政府担保、信用共享等政策保障，构建起全链条的小微金融支持体系。 # 10.2025-06-05 水利部关于积极探索和规范推进黄河流域跨省区用水权交易的意见（水资源〔2025〕137号） 该《意见》重点从5个方面对开展黄河流域跨省区用水权交易作出了具体安排。一是完善用水权初始分配体系。细化明晰区域水权，严格核定取用水户的取水权，明晰灌区和公共供水管网内用水户的用水权。二是积极推动跨省区用水权交易。鼓励区域之间对区域可用水量内的结余、预留或闲置水量，年度水量调度计划指标内的结余水量开展跨省区用水权交易。支持取用水户对节约下来的取水权、水资源配置工程管理单位对工程完全达效前暂时结余的取水许可指标进行有偿转让。创新跨省区用水权交易措施。三是健全用水权交易平台体系。强化全国水权交易系统应用，推进用水权相对集中交易。四是完善水资源监测体系。加快水资源监测体系建设，强化用水权交易与水资源管理信息共享。五是加强用水权交易市场监管。实行用水权交易负面清单管理，加强用水权交易日常监管。 # 11.2025-06-27 交通运输部 工业和信息化部 财政部 自然资源部 生态环境部 水利部关于推动内河航运高质量发展的意见（交水发〔2025〕60号） 《意见》提出了7个方面23项重点任务：一是提升设施装备水平方面，提出了提升航道网络畅通服务水平、强化港口综合运输枢纽功能、提升船舶标准化专业化水平等3方面重点任务，着力推动内河航道、港口、船舶更高水平协同，筑牢高质量发展基础；二是提升运输服务水平方面，提出了激发市场经营主体活力、发展内河水运网络货运平台、强化水路客运管理、加快发展航运服务业、建设统一开放市场等5方面重点任务，着力打造全程物流经营人和综合运输服务商，优化市场运力结构，促进内河航运新业态、新模式发展，提高服务质量，增强高质量发展效能；三是提升运输组织效率方面，提出了大力发展水水中转、强化综合运输一体衔接、因地制宜发展船队运输等3方面重点任务，提高内河航运组织化水平，拓展高质量发展空间；四是加快绿色低碳转型方面，提出了发展新能源清洁能源船舶、打造绿色低碳港口、建设绿色美丽航道等3方面重点任务，结合不同场景，加快新能源清洁能源推广应用，推动形成绿色航运产业链，厚植高质量发展底色；五是推动智慧创新发展方面，提出了推动设施装备智慧化、推动运营服务智慧化、推动行业管理智慧化等3方面重点任务，因地制宜发展新质生产力、培育新动能，增强高质量发展动力；六是加强与经济产业融合方面，提出了服务区域经济发展、推动港产城协同发展、促进交旅融合等3方面重点任务，推动内河航运更好促进国内大循环，释放水运发展活力；七是提升行业治理能力方面，提出了夯实行业治理基础、保障行业生产安全、加强人才和文化建设等3方面重点任务，推动完善法规制度，优化行业监管，营造高质量发展环境。 # 12.2025-07-24关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知（财办建〔2025〕11号） 2025年城市更新政策通过“专项资金+机制创新”双轮驱动，为城市转型、企业发展和民生改善提供了历史性机遇。中央财政超200亿元投入，差异化支持20个示范城市，重点聚焦老城区更新、地下管网改造、 消费场景融合三大领域，同时大力推动用地、审批、融资等制度突破。 《通知》明确支持范围为超大特大城市及黄河、珠江流域沿线大城市，按区域差异化定补：东部城市最高8亿元，中部10亿元，西部和直辖市12亿元。资金投向分两大方向：一是样板项目建设，涵盖地下管网改造、污水治理、市政设施提升及老旧片区更新，兼顾民生改善与消费场景打造；二是机制建设，包括项目储备、资金筹措、用地审批等制度搭建，鼓励统筹财政金融资源、引入社会资本。此外，还强调聚焦老城区打造样板片区，严禁重复申请中央资金，并建立绩效评价与监督机制，力争三年形成可复制的城市更新模式。 # 13.2025-07-16 国务院令《农村公路条例》（国令第813号） 《条例》于2025年9月15日施行，是规范农村公路发展的基础性法规，聚焦高质量发展核心目标，围绕“四好农村路”建设作出全链条制度安排，为乡村振兴和农业农村现代化提供交通支撑。 明确农村公路涵盖县道、乡道、村道，确立政府主导、多元投入的资金保障机制：以财政投入为主，地方政府按财政事权落实经费并纳入预算，同时鼓励社会捐助、金融支持和社会资本参与，破解资金瓶颈。 在建设层面，将提升路网质量作为核心，要求新建公路符合技术等级，现有低等级公路限期升级改造，偏远山区、边疆地区按需推进路网延伸。建设需衔接国省道规划，节约集约用地，还可简化小型项目审批流程，并推广以工代赈模式。 管理养护方面，划分了县、乡两级责任：县道养护由县级交通部门负责，乡道、村道日常养护由乡镇政府实施，养护工程可由县级部门或具备条件的乡镇承担。同时鼓励吸纳农村居民参与日常养护，统筹公益性岗位，推动养护专业化、长效化。 安全保障与融合发展方面，要求建立安全隐患排查机制，重点治理急弯陡坡等危险路段，强化应急保障能力；还提出推进农村公路与产业园区、旅游景区一体化建设，促进客货邮融合发展，拓展公路服务功能，助力城乡经济循环。 # 14.2025-08-05中国人民银行等七部门联合印发《关于金融支持新型工业化的指导意见》 《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持把金融服务实体经济作为根本宗旨和防范化解金融风险的根本举措，聚焦新型工业化重大战略任务，以需求牵引深化金融供给侧结构性改革，强化产业政策和金融政策协同，为推进新型工业化、加快发展新质生产力提供高质量金融服务，坚持分类施策、有扶有控，推动产业加快迈向中高端，防止“内卷式”竞争。到2027年，支持制造业高端化智能化绿色化发展的金融体系基本成熟，服务适配性有效增强。 《意见》对照新型工业化重点领域，提出针对性支持举措。优化金融政策工具支持关键技术产品和攻关，多渠道为科技成果转化引入耐心资本，强化产业链重点企业综合金融服务，提升产业科技创新能力和产业链供应链韧性。发展科技金融、绿色金融、数字金融等五篇大文章，深化基于“数据信用”和“物的信用”的产业链金融服务模式，支持传统产业转型升级和培育壮大新兴产业。健全中西部承接产业转移有关授信管理机制和金融产品服务，推动金融资源向产业集群聚集和专业化发展，推进贸易结算、资金管理、投融资等一系列跨境金融服务便利化举措，支持产业合理布局和拓展发展空间，促进做强国内大循环。 《意见》加强金融服务能力和长效机制建设，促进保持制造业合理比重投入。健全金融机构服务制造业的内部机制安排，单列制造业信贷计划，针对细分行业和企业成长阶段特点制定差异化授信政策。双向培养科技产业金融复合型人才队伍，鼓励金融机构打造复合型的金融管理和服务团队。建立完善跨部门协同推进、政策激励约束、地方政策配套、风险协同防控等4方面机制，发挥结构性货币政策和宏观信贷政策引导作用，增强金融支持新型工业化的强度精度效度。 # 15.2025-08-20国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》的通知（国办函〔2025〕84号） 《意见》以“分类施策、降本增效”为核心，聚焦在建和已运营两类项目提出针对性举措。对于在建项目，要求地方按收益性、轻重缓急排序推进，2024年底前未开工项目原则上不再采用PPP模式，同时金融机构需按市场化原则保障融资，不得要求地方政府出具额外承诺。对于已运营项目，明确政府方要将付费纳入预算、按效及时付费，社会资本方需保障服务质量；鼓励三方协商优化合作期限、融资利率等要素，金融机构可通过展期、降息支持运营，同时强化绩效监管并规范项目移交。 此外，意见还强调财政、金融协同支持，地方可统筹债券资金用于项目支出，同时压实省级政府属地责任，严控地方债务风险，防范合同纠纷、逃废债等问题。整体而言，该意见既化解了存量项目的融资、付费等痛点，也倒逼社会资本提升运营能力，推动PPP行业实现良性洗牌与可持续发展。 # 16.2025-08-28中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见 《意见》提出，稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展。发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，构建布局合理的现代化城市体系。支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区城市群打造世界级城市群，推动成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等成为高质量发展增长极，增强中西部和东北的城市群、都市圈对区域协调发展的支撑作用，促进城市间定位错位互补、设施互联互通、治理联动协作。发展壮大现代化都市圈，支持有条件的地方推进同城化发展，建立健全同城化发展体制机制，促进通勤便捷高效、产业梯次配套、公共服务便利共享。 # 17.2025-09-08国务院关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复（国函〔2025〕86号） 数据要素批复，是深化要素市场化配置改革、建设全国统一大市场的关键举措，通过在10个代表性地区开展2年综合改革试点，探索要素高效配置路径，为高质量发展与新质生产力培育提供制度支撑。批复明确在北京城市副中心、苏南重点城市等10个地区试点，覆盖东中西部及重大战略区域，聚焦技术、土地、数据等传统与新型要素，针对性破解配置堵点。在技术要素上，推进协同创新与成果转化，构建全国一体化技术市场；土地要素方面，赋予试点地区更大管理自主权，创新产业用地供应模式并盘活存量土地；数据要素则探索公共数据开发利用与流通交易机制；资本、人力资源等要素也分别从金融服务、人才流动等维度提出改革方向。试点强调系统集成与因地制宜，既推动多要素协同配置，又允许各地差异化探索，旨在破除要素流动体制机制障碍，形成可复制推广的经验，为全国要素市场体系完善、经济转型升级注入动力。 # 18.2025-09-22工业和信息化部 国家发展改革委关于印发《工业园区高质量发展指引》的通知（工信部联规〔2025〕189号） 提出，聚焦主导产业，科学合理建设道路交通、环保安全、仓储物流、能源保障等基础设施，完善研发创新、生产制造、商务生活等配套设施；加强屋顶光伏、分散式风电、多元储能、充电桩等新能源基础设施的开发利用，探索构建工业绿色微电网、零碳能源供给系统和园区级数字化能碳管理中心；重点加强污水、垃圾、有害物收集处理等公共设施建设，推进原生资源协同利用，加快园区内固废收集、处置和综合利用能力建设，积极推进工业固废综合利用、再生资源循环利用。积极建设绿色工业园区，探索建设零碳园区。 # 19.2025-09-28关于开展消费新业态新模式新场景试点工作的通知（财建〔2025〕341号） 《通知》明确遴选50个左右地市级及以上城市开展两年试点，重点向超大特大城市倾斜，中央财政按城市规模给予2-4亿元分级补助，资金分批次下达并与绩效评价挂钩。试点核心围绕三大方向：一是健全首发经济服务体系，打造首发集聚区、新品发布平台，支持品牌首店开设与首发活动举办；二是创新多元化服务消费场景，融合AI、元宇宙等技术打造商旅文体健融合场景，升级商圈、发展夜间经济与外贸优品展销；三是推动消费资源与知名IP跨界联名，开发沉浸式消费空间，助力老字号焕新与新品牌培育。该《通知》从供给端发力，既通过资金与政策支持激发城市消费创新活力，也将带动零售、文旅、体育等服务业扩容升级，为经济高质量发展注入消费动力。 # 20.2025-10-11中华人民共和国国务院令《密云水库水源保护条例》（国令第819号） 《条例》是国家针对水库水源地颁布的首部行政法规，2025年12月1日正式施行，共29条，聚焦密云水库流域水源保护的痛点，以区域协同、系统治理为核心，标志着密云水库水源保护进入法治化、规范化和区域一体化新阶段。 《条例》明确了保护范围涵盖密云水库及其上游潮河、白河干流和重要支流涉及的北京、河北多地行政区域，首次划定了水库管理范围及潮河、白河干流河道管理范围外100米、1000米的管控红线，明确了不同区域的禁止行为，如1000米内禁建尾矿库、化工园区等。同时，允许京冀制定严于国家的地方水污染物排放标准，强化了用水总量和强度控制，划定畜禽禁养区，推广农业绿色防控技术，全面治理农业面源、生活污水和垃圾污染。在生态修复上，要求建设水源涵养林、库滨带、生态廊道等，通过生态工程提升水体自净能力。此外，突出区域协同治理，明确京冀两地需共同制定保护方案、开展污染物溯源研究、建立联合执法和监测信息共享机制，中央财政也对生态保护补偿给予支持，北京已累计向河北拨付近20亿元横向补偿资金。同时，还兼顾保护与发展，引导流域产业绿色转型，严禁不符合生态定位的开发建设，同时通过金融支持、政策倾斜推动绿色产业发展，实现水源保护、民生改善与经济发展的统一。 # 21.2025-11-10 国务院办公厅印发《关于进一步促进民间投资发展的若干措施》的通知（国办发〔2025〕38号） 该《措施》，从扩大准入、打通堵点、强化保障三方面提出13项举措，是激发民间投资活力、推动民营经济高质量发展的关键部署。在扩大准入上，明确铁路、核电等国家审批重点项目中，民间资本持股比例可 超 $10\%$ ，鼓励其参与城市基建、低空经济、商业航天等领域，同时清理服务业准入限制，取消招投标对民企的不合理要求。打通堵点方面，保障民企在电力并网、油气设施使用等方面权益，支持民企建重大中试平台，推动民营龙头企业建数字赋能平台，带动中小企业数字化转型。强化保障维度，通过中央预算内投资、政策性金融工具支持民企项目，要求银行制定民企服务目标，落实科技型企业上市“绿色通道”，支持民间项目发行REITs，多渠道破解融资难题。 # 22.2025-12-03 国务院关于《长三角国土空间规划（2023—2035年）》的批复（国函〔2025〕111号） 该《规划》，批复紧扣“一体化”与“高质量”双主线，明确三大核心底线：到2035年，耕地保有量不低于16148万亩（永久基本农田14290万亩）、生态保护红线不低于7.7万平方千米、用水总量不超国家指标。同时划定地质灾害、洪涝等风险控制线，筑牢安全发展空间基础。空间格局上，优化以都市圈为引领的体系，强化上海龙头作用，推动上海大都市圈与苏锡常、南京、杭州、合肥、宁波都市圈空间融合，支撑世界级城市群建设。产业方面，重点保障G60科创走廊、沿沪宁产业创新带等空间需求，推动传统产业向苏北、皖北有序升级转移。批复要求统筹陆海空间、生态共保联治，建立全域“一张图”管控机制，推进空间治理一体化，支撑长三角在中国式现代化中走在前列。 # III. 明树研究 # 一、重构合规防线，激活民间投资：PPP新机制落地路径与实战赋能 当前，特许经营作为政府与社会资本合作（PPP）的重要模式，在基础设施和公共服务领域发挥了积极作用，成为稳投资、补短板、促发展的重要抓手。然而，实施两年以来，地方政府、实施机构及社会资本方在项目落地过程中仍存在理解不充分、衔接不顺畅等问题。本文将从政策解读、市场分析及实操解决方案三个维度，全面探讨特许经营项目落地瓶颈的破解之道。 # （一） 破解项目落地瓶颈——从政策解读到标准动作 # 1. 使用者付费项目合规性判定：精准识别新增政府额外支出的风险红线 特许经营项目合规性判定是确保项目合法落地的首要环节。根据2024年修订的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《管理办法》），特许经营项目必须遵循“使用者付费”原则。 首先，合规性判定的核心在于精准识别新增政府额外支出的风险红线，确保项目不形成隐性债务。例如，财政部2025年通报的隐性债务问责中，黑龙江省佳木斯市承诺社会资本方最低收益回报、固定收益率和回购社会资本方投资本息等新增隐性债务15.73亿元。其次，项目必须符合规划要求，严格遵循国民经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、区域规划等专项规划。第三，特许经营期限需合理设定，基础设施和公用事业特许经营期限最长不超过30年，特殊项目可以适当延长年限。第四，还需避免不恰当的“打捆”操作，不得将市场化程度高的商业项目与适合采用特许经营模式的项目相互“打捆”，如内蒙古呼伦贝尔市通过违规捆绑包装政府和社会资本合作项目及向房地产开发企业借款新增隐性债务6.88亿元。 在实务操作中，合规性判定可采用“风险红线清单”筛查工具，按照清单逐一重点排查，例如：政府兜底承诺（如固定回报、保底量）、土地用途变更违规、环评未达标、未履行公开招标程序、授权链条不完整等。 # 2. 特许经营方案编制大纲解析：掌握大纲重点，高效产出方案 特许经营方案是项目落地的核心文件，其编制质量直接决定审批效率与推进进度。国家发改委2024年3月印发的《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版)》（以下简称《方案大纲》）提供了标准化指引，锚定大纲编制方案，是破解落地瓶颈的关键。 方案需涵盖项目概况、实施机构、特许经营内容、特许经营者选择、交易与投融资结构、监督管理与运营评价、风险管控、政府承诺和保障等内容。 编制过程中需重点关注：项目属性、项目授权路径、特许经营者持股比例、风险分担与退出机制、投融资结构、项目资本金比例、融资方式及限制条件、政府投资支持等关键要素。例如黄山旅游T1线一期工程特许经营项目，明确社会资本方持股 $70\%$ ，建设期内由政府方采用资本金注入方式给予投资支持，比例为资本金的 $30\%$ 。 # 3. 特许经营者参与路径“菜单式”设计：控股/参股/联合体选择策略与谈判要点 根据国办函〔2023〕115号文要求，特许经营项目应“最大程度鼓励民营企业参与”，并配套出台《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》。采用“菜单式”设计思路，为不同类型社会资本提供控股、参股或联合体等多样化参与路径，明确参与条件、选择方式、合作模式等核心内容，是破解项目落地瓶颈的有效策略。 （1）民营企业。市场化程度高、公共属性弱的项目鼓励独资或控股；关系国计民生、公共属性强的项目，民企股权占比原则上不低于 $35\%$ ；涉及国家安全、自然垄断属性的项目，应创造条件支持民企参与。同时，前置做好股权结构设计与融资保障，规划融资路径，协调增信支持，做好资金保障。 （2）央企国企。未强制要求民企占股的项目，应及时发挥自身优势独立投标或牵头组建联合体，争取主导权；需引入民企参股的项目，提前锁定优质战略合作伙伴；集团层面制定与民企合作的要求和标准时，明确各方权责利边界，保障管控力与风险可控性，实现共赢。 （3）地方平台公司。PPP新机制倒逼地方平台向政府出资人代表转变，在地方政府明确通过资本金注入方式支持的项目中，要依法履行出资人职责、参与治理，但不主导经营、不承担社会资本职能，做好履约监管。 # (二) 特许经营市场回响——特许经营项目市场参与情况与问题剖析 # 1. 地方平台转型复盘：本级投资限制下的参与困境与突破优化路径 地方平台是特许经营项目重要参与主体，当前面临本级投资限制的困境。根据《方案大纲》规定，地方平台仅能以非控股参股方式参与新建项目或通过存量资产TOT模式参与，不得直接投标或控股，这对其参与模式和能力提出全新挑战。 参与困境主要体现在：本级投资限制导致其无法直接参与新建项目；融资渠道受限、难度大且成本高；专业能力不足，市场化运作、风险管理、项目运营等方面经验欠缺。 突破优化路径：积极盘活存量资产，积极参与TOT、ROT等存量项目；着力提升专业化运营水平，从“融资平台”向市场化主体转型；强化市场化运作，与央企、国企或民营企业组建联合体，弥补专业能力短板。 # 2. 央国企参与实践反馈：项目布局、投资倾向、角色转型 根据明树数据统计显示，央企是中国特许经营领域的核心投资方与主力军，尤其在大型基建、能源、水利等重资产、长周期特许经营项目中占主导。 项目布局与投资倾向特征：区域偏好明显，更倾向于投资经济发达地区或国家战略项目。聚焦基础设施和公共服务领域，在交通基建、城市更新等领域表现活跃；投资模式多元化，积极参与BOT、ROT、TOT等模式；投资区域向中西部延伸，如甘肃S10张掖至马鬃山高速公路张掖段，中标金额达到114.14亿元。 为适应新机制下的项目要求，央国企需实现两大转型：一是从传统基建领域转向新兴基建领域，跳出传统交通、市政等同质化竞争赛道，抢占产业发展新机遇；二是从“重建设”向“投建营一体化”升级，将核心竞争力从工程建设能力转向全生命周期的运营管理、服务提升与价值创造能力，适配使用者付费导向的特许经营要求。 # 3. 民企投资现状透视：政策红利获得感、市场准入壁垒与投资意愿动态 随着“PPP新机制”实施和《管理办法》修订，政策红利持续释放，根据明树数据统计显示，民企投资整体态势积极，但仍面临制度性障碍、竞争劣势等历史问题。 民企参与呈现三大特征：投资领域多元化，深耕基础设施领域，积极布局新型基础设施项目；投资规模稳步扩大，项目数量及投资规模占比均实现同比增长；投资区域向三四线城市延伸，有效填补当地设施与公共服务缺口。 挑战：市场准入隐性壁垒，如部分项目设置不合理资质、资金要求，如福建省泉州市惠安县曾要求小规模房屋建筑和市政基础设施工程施工投标人需在本地注册登记；融资困难突出，信用等级较低；全生命周期管理与风险防控经验欠缺，运营能力有待提升。 # （三）实操破局——特许经营项目落地全过程解决方案 # 1. 特许经营方案编制标准化指引：明确核心边界条件，实现方案内容无缺漏 特许经营方案是项目合规落地的核心，编制需构建清晰实操步骤，明确五大核心边界条件：精准界定项目属性；明确特许经营方式；确定合理特许经营期限及延长理由与审批依据；明确风险分担规则，遵循风险与收益匹配原则；明确收益分配原则。 明树具备工程咨询单位PPP咨询甲级专项资信证书，拥有在PPP领域提供全过程、高水准专业咨询服务的资质与技术能力。公司深度掌握《政府和社会资本合作（PPP）新机制项目审核把关要点（2025年版)》，依托多年在全国范围内数百个特许经营项目的实操经验，明树构建起一套逻辑严密、边界清晰、要素完备、 高度契合政策导向的特许经营方案编制方法论体系，为项目合规落地提供专业支撑。 # 2. 审核招标高效落地：直击方案合规性校验、招标流程卡点的解决方案 方案审核与招标是特许经营项目落地的关键环节，直接影响项目落地周期与实施质量。通过直击方案合规性校验要点和招标流程卡点，设计高效落地解决方案，可显著缩短项目落地周期，提升项目实施效率。 方案合规性校验重点关注四方面：一是项目属性是否符合特许经营要求，是否严格排除纯公益、纯商业项目；二是风险分担是否合理，政府与社会资本方的风险责任划分是否清晰，是否避免政府承担过重风险；三是收益分配是否公平，既保障社会资本方合法权益，又防止过度盈利，兼顾公共利益；四是政府承诺是否合规，是否存在构成实质兜底的违规承诺，如固定回报、回购社会资本投资本息等。 招标流程卡点主要体现在两方面：一是跨部门协同低效，多部门分头管理导致流程冗长、权责交叉，缺乏统一机构统筹协调；二是材料与标准不统一，不同地区对招标材料要求差异较大，标准不统一，增加了参与方准备成本与审核难度。 以重庆綦江至贵州习永高速公路PPP特许经营者项目为例，明树凭借专业能力，一站式解决特许经营方案审批和招标过程中的关键问题，为地方政府提供从前期谋划、方案编制、评审答辩、招标代理到协议谈判的全流程咨询服务，助力项目在严监管背景下实现高质量、高效率、高合规性落地。 # 3. 特许经营协议精编指南：实践总结提炼争议、权责不清的核心条款设计方案 特许经营协议是规范双方权利义务、保障项目稳定运行的核心法律文件。常见争议条款集中在：定价机制、调价要求、提前终止补偿计算方法、权属移交范围、标准、程序及责任划分。 核心条款约定不清晰，易导致特许经营权的授予及服务边界争议，引起履约争议或审计风险；价格机制不科学，易导致“收不抵支”或“暴利争议”，影响项目长期稳定运营；风险分担、绩效考核的不合理，易产生风险分配失衡或“按效付费”失灵的风险。 明树可提供协议全流程法律与商务谈判支持，依托存量项目再谈判与争议化解经验，前置识别风险、防控争议，为项目稳定运行奠定契约基础。 # （四） 总结 特许经营项目落地虽面临政策理解偏差、合规认定复杂、参与主体协同不足等多重瓶颈，但通过系统梳理政策框架、复盘市场实践、优化实操流程，可构建“政策解读—市场适配—实操落地”全流程解决方案体系。未来，随着政策体系、市场生态不断完善及专业服务能力提升，特许经营模式将进一步激活民间投资活力，在基础设施和公共服务领域发挥更大作用，为经济社会高质量发展提供坚实支撑。 # 二、“三资三化”破局：万亿存量资产盘活的路径与实践 # （一）时代背景：“三资三化”——存量资产盘活的战略选择 据新华社公布数据显示，截至2024年末，全国国有企业（不含金融企业）资产总额401.7万亿元、国有资本权益109.4万亿元；国有金融企业资产总额487.9万亿元、国有金融资本权益33.9万亿元；行政事 业性国有资产总额68.2万亿元，国有土地总面积52413万公顷，2024年水资源总量31123亿立方米。我国存量资产类型丰富、规模庞大，以基础设施领域为例，国家统计局数据显示，2024年全国基础设施投资累计超514374亿元，按 $8\%$ 的固定资本形成率计算，将形成约41149.92亿元以上的存量资产规模。 近年来，我国存量资产盘活工作多点开花，各级政府正从“资产持有者”向“资产运营者”转型，通过市场化手段深挖存量资产价值，为财政增收和高质量发展注入活力。其中，湖北“三资三化”改革影响深远。当前，地方债务管理提质增效需求凸显、传统土地财政模式面临转型挑战，“三资三化”改革已成为激活国有资产潜能、推动经济转型的关键举措。2023年湖南率先启动国有资产“三化”改革，2025年湖北推出国有“三资”“三化”专项改革方案，安徽、江西等省份紧随出台配套政策，形成全国性改革浪潮。这一改革通过市场化手段将政府“沉睡家底”转化为“流动资本”，不仅为地方债务管理提供新路径，更推动财政模式从“土地依赖”向“资本驱动”转型，为高质量发展注入持久动能。 # (二) 核心解码: “三资三化” 的概念内涵与核心意义 “三资三化”是指以“国有资源资产化、国有资产证券化、国有资金杠杆化”为核心的国有“三资”（国有资源、国有资产、国有资金）管理改革，是湖北省推进大财政体系建设的关键举措，旨在通过“三变”（分散变集中、资源变资产、资产变资本）激活存量要素，为稳增长、防风险、保民生筑牢基础。 # 1. 国有资源 将矿产、林业、水利、能源、土地、数据等六类国有资源，通过清查、确权、确值等程序，转化为可量化、可交易、可融资的资产，明确产权归属与价值，实现资源从“沉睡状态”向“经营状态”转变。例如，水资源通过经营权出让、“取水贷”等方式吸引社会资本参与，林业资源通过碳票交易、林权入股实现价值变现。 其核心意义体现在三方面：一是明晰产权与价值发现。大量国有资产长期处于“账实不符”或“价值模糊”状态，资产化通过专业评估和登记，明确“谁拥有什么、价值多少”，为后续流动和增值奠定基础；二是唤醒“沉睡”国资。闲置厂房、高速公路收费权等资产，经资产化处理后可通过租赁、转让、入股等方式引入社会资本，提升运营效率；三是支撑科学决策。资产化有助于建立国有资产负债表，实现对资产回报率、保值增值率的精准考核，倒逼管理机构从“管事”向“管资本”转变。 # 2. 国有资产 对实物、股权、债权、特许经营权、未来收益权等五类国有资产，通过“用售租融”优化配置，借助REITs（不动产投资信托基金）、ABS（资产支持专项计划）、股权上市等金融工具，搭建“固化资产”到“流动资本”的转化桥梁，提前兑现未来收益。例如，产业园区租金收益权、交通设施收费权可打包发行证券产品，国有企业通过战略重组、整体上市优化资本布局。 其核心意义包括：一是实现资本流动与资金回收。基础设施等国有资产投资规模大、回收周期长，通过证券化工具可将未来收益提前变现，回收资金用于新投资建设，形成“投资-建设-盘活-再投资”良性循环；二是分散转移风险。将基础资产收益波动等风险从国有企业剥离，分散给不同风险偏好投资者，优化企业资 产负债表，降低债务和经营风险；三是强化市场约束。资产证券化后需接受投资者、监管机构和评级机构监督，倒逼发行主体完善公司治理、规范财务管理、提升信息披露透明度，推动国有企业改革。 # 3. 国有资金 盘活低效、闲置国有资金，通过零基预算改革、政府引导基金、“拨改投”等方式，以少量国有资金撬动更多社会资本，放大资金使用效能，聚焦科技成果转化、重大项目投资等重点领域。例如，通过风险补偿、融资担保引导金融机构加大对科技型企业、中小企业信贷支持，缓解融资难题。 其核心意义表现为：一是放大国有资本功能。在财政资源有限背景下，通过政府产业引导基金等杠杆化工具，引导社会资本流向重点扶持领域，实现“四两拨千斤”的乘数效应；二是优化资本布局与产业结构。推动国有资本从“管企业”向“管资本”转变，从直接经营项目转向市场化、专业化投资布局，助力国有资本退出传统过剩产能领域，投向战略性新兴产业；三是激发市场活力。国有资本与社会资本深度融合，既为社会资本提供投资渠道和信用背书，也引入市场化机制和管理经验，实现优势互补、风险共担、合作共赢。 # （三）政策护航：国家层面存量资产盘活政策体系与解读 # 1. 国家层面核心政策 国务院办公厅《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号，2022年5月25日，以下简称“19号文”）：明确盘活存量资产重点方向、优化盘活方式、加大政策支持、规范回收资金使用、强化风险防控、健全组织保障。 国家发展改革委办公厅《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号，2022年7月1日）：要求建立协调机制和盘活台账，灵活运用多种盘活方式，推动项目落地，加快资金使用，强化政策支持，开展试点示范，加强宣传督促。 财政部《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号，2022年10月25日）：提出优化在用资产管理、推进资产共享共用、加强资产调剂、实施公物仓管理、开展资产出租处置、探索集中运营管理等举措。 # 2. 国务院19号文解读 （1）明确“七种盘活方式”。推动基础设施领域REITs健康发展，规范推进PPP模式，积极开展产权规范交易，支持兼并重组等其他盘活方式，发挥国有资本投资运营公司功能作用，探索盘活存量与改扩建结合，挖掘闲置低效资产价值。其中，基础设施REITs涉及国有产权非公开协议转让的，按规定报同级国资监管机构批准；PPP模式聚焦具备长期稳定经营性收益的存量项目；产权交易依托产权交易所创新产品和方式。 (2)实施“三条核心要点”。引导规范回收资金使用，除规定用途外，重点用于项目建设形成优质资产，鼓励以资本金注入方式投入收益性项目，可适当用于“三保”支出及债务还本付息；精准支持新项目建设，优先投向综合交通、清洁能源基地、“一老一小”等重点领域及“