2017-可用性付费模式应用的国际经验总结与借鉴--以交通基础设施项目为例_74页-4mb

可用性付费模式应用的国际经验总结与借鉴——以交通基础设施项目为例

核心内容

本报告总结了英国、加拿大、美国和澳大利亚在交通基础设施项目中使用可用性付费（Availability Payment）模式的经验，旨在为我国PPP项目提供参考。报告分析了各国的付费机制、扣费机制和政府监管机制，并通过案例深入探讨其适用特性与实施细节。

主要观点

• 可用性付费模式在国际上被广泛应用，尤其在无经营性收入的项目中，成为政府付费类PPP项目的主要形式。
• 各国模式差异主要体现在付费机制、扣费机制和监管机制的设计上，如英国倾向于一阶段付费，而加拿大则采用分阶段付费。
• 绩效考核是可用性付费模式的重要组成部分，通过设定绩效指标并根据不达标情况扣费或奖励，以激励项目公司提高运维服务质量。
• 政府监管机制在各国PPP合同中均有体现，包括数据采集、实时监控、定期审计和合同终止等措施。

关键信息

一、基本概念

1. 国际定义：

   • 世界银行将PPP合同分为使用者付费、政府付费（包括使用量付费、可用性付费、绩效付费）以及奖励和惩罚机制。
   • 可用性付费模式根据项目是否满足可用性标准支付费用，不涉及使用者直接付费。

2. 国内定义：

   • 财政部将PPP项目分为政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。
   • 可用性付费是政府根据项目设施或服务是否符合标准支付费用。

3. 国内外定义比较：

   • 国内PPP项目多将可用性和绩效付费拆分处理，而国际上更倾向于一阶段付费。
   • 国内强调“直至项目设施已建成且全面服务可用时才开始付费”，而国外有部分项目在施工期间即有政府付费。

二、国外可用性付费发展情况

1. 英国：

   • 项目数量近800个，90%采用可用性付费模式。
   • 项目多集中在社会性基础设施，交通类占5%。
   • 项目公司承担使用量风险，政府不承担收入风险。

2. 加拿大：

   • 项目数量近200个，80%采用可用性付费。
   • 项目多分布在社会性基础设施（66%）和交通（25%）领域。
   • 政府在建设期和完工节点支付部分费用，以降低社会资本的融资负担。

3. 美国：

   • 项目数量约500个，可用性付费与使用量付费各占50%。
   • 交通基础设施项目占80%，社会性基础设施占15%。
   • 政府在部分项目中承担收费风险，项目公司承担使用量风险。

4. 澳大利亚：

   • 项目数量约200个，70%采用可用性付费。
   • 交通基础设施项目占22%，社会性基础设施占70%。
   • 政府通过绩效指标和点数系统对项目公司进行考核。

三、国外可用性付费体系研究

1. 付费机制

• 英国：

  • 建设期不付费，运维期采用一阶段付费。
  • 部分项目包含使用量调整机制，如Mersey Gateway项目。

• 加拿大：

  • 付费机制分为建设期、完工节点和运维期。
  • 建设期付费比例较高，如New Champlain Bridge项目。

• 美国：

  • 建设期付费比例差异较大，如East End Crossing项目。

• 澳大利亚：

  • 传统上无建设期付费，近年来部分项目开始采用政府补贴。

2. 扣费机制

• 英国：

  • 扣费分为可用性扣减和绩效不达标扣费。
  • 有明确的整改时间，如Hounslow Highway Maintenance项目。

• 加拿大：

  • 扣费机制包括可用性扣减和绩效不达标扣费。
  • 设置了三级监管措施，从警告到终止合同。

• 美国：

  • 扣费机制包括可用性扣减和绩效不达标扣费。
  • 有宽容时间，如East End Crossing项目。

• 澳大利亚：

  • 扣费机制包括绩效不达标扣费和可用性扣减。
  • 有分段的扣费标准和点数系统。

3. 政府监管机制

• 英国：

  • 项目公司需建立质量管理系统并提交报告。
  • 政府有权随时审查和审计，监管方式包括实时和抽查。

• 加拿大：

  • 政府与项目公司共同聘用第三方公司进行审查。
  • 项目公司需提交月报和季度报告，政府可随时检查。

• 美国：

  • 政府可随时登录系统检查，并要求项目公司提交报告。
  • 项目公司需建立绩效管理系统，政府可进行审计和实地检查。

• 澳大利亚：

  • 政府可通过绩效管理系统和资产管理信息系统进行监管。
  • 项目公司需定期提交报告，并接受审计和抽查。

四、案例分析

• 英国案例：

  • Mersey Gateway：建设期无付费，运维期采用一阶段付费，有通胀调整。
  • M25扩建：建设期有付费，运维期有分段付费和特殊活动补偿。
  • Hounslow公路：建设期投入1亿英镑，运维期有分段付费和绩效考核。

• 加拿大案例：

  • New Champlain Bridge：建设期有里程碑付费，运维期有分项付费。
  • Eglinton Crosstown轻轨：建设期有部分付费，运维期有分项付费。
  • South Fraser Perimeter Road：建设期有政府补贴，运维期有分项付费。

• 美国案例：

  • Denver Eagle LRT：建设期有部分付费，运维期有分项付费和点数系统。
  • East End Crossing：建设期有部分付费，运维期有分项付费和点数系统。
  • Southern Ohio Veterans Highway：建设期有部分付费，运维期有分项付费。

• 澳大利亚案例：

  • Peninsula Link：建设期有政府补贴，运维期有分项付费和点数系统。
  • Southern Cross Railway Station：运维期有绩效不达标扣费和点数系统。
  • Sydney Light Rail：运维期有分项付费和点数系统。

五、总结

各国在可用性付费模式的应用上存在差异，但总体上都注重绩效考核和政府监管，以确保项目质量和服务水平。英国、加拿大和美国均在建设期和运维期设置不同的付费机制和扣费机制，澳大利亚近年来也开始引入建设期付费。各国均设置整改时间、扣费上限和奖励机制，以激励项目公司提高服务质量。报告指出，我国在应用可用性付费模式时，应结合实际情况，优化风险分担机制和绩效考核标准，以确保PPP项目的规范有序发展。