适应气候变化从业人员指南_气候适应政策周期——从规划到实施_46页_6mb

> **来源：[研报客](https://pc.yanbaoke.cn)** 适应气候变化从业人员指南 气候适应政策周期：从规划到实施 Supported by: Federal Ministr for Economic Affairs and Climate Action INTERNATIONAL CLIMATE INITIATIV Deutsche Gesellschaft fur Internationale Zusammenarbeit (GIZ) CLIMATE ANALYTICS 适应气候变化从业人员指南 # 气候适应政策周期：从规划到实施 作为一家德国联邦企业，德国国际合作机构（GIZ）在国际可持续发展合作领域支持德国政府实现其发展目标。 出版方 德国国际合作机构(GIZ) 注册办公地 德国波恩和埃施博恩 地址 德国国际合作机构东亚办公室 北京市朝阳区亮马河南路14号塔园外交人员办公楼2号楼16层 邮编：100600 电子邮箱climatechangechina@giz.de 更多信息请扫码关注我们的网站climatecooperation.cn 项目介绍 本报告是“中德气候变化合作——国家自主贡献（NDC）实施”项目的成果之一。该项目由德意志联邦共和国联邦环境、气候行动、自然保护及核安全部（BMUKN）与中华人民共和国生态环境部（MEE）合作开展，是一项中德双边合作项目，由德国国际合作机构（GIZ）与中国国家应对气候变化战略研究和国际合作中心（NCSC）共同执行。 该项目由德国联邦政府的国际气候倡议（International Climate Initiative，IKI）资助并委托实施。国际气候倡议（IKI）是德国联邦政府支持国际气候行动和生物多样性保护的核心工具，在联邦政府内部由联邦环境、气候行动、自然保护及核安全部（BMUKN）负责协调，部分项目亦由联邦外交部（AA）委托执行。 项目主任 Paul Recknagel（雷克鹏） 作者 Zachary Zeller, Winnie Khaemba, Andres Angel, Rosanne Martyr (Climate Analytics (CA)) 审校 Melania Guerra (CA) Ren Yingying, Julia Berndt, Xing Lianghui (GIZ) 翻译 北京译智家翻译有限公司 排版 北京卓创广告有限公司 图片版权 www.unsplash.com 免责声明 本报告所载研究成果、解读和结论仅代表作者的观点和意见，并不代表德国国际合作机构（GIZ）或德国联邦环境、气候行动、自然保护及核安全部（BMUKN）的观点和意见。 北京，2025年12月 # 目录 # 前言 1 # 执行摘要 3 # 1. 引言 6 1.1适应政策背景 6 1.2 跨层级适应 # 2. 适应政策周期 2.1规划 9 2.1.1 政策环境与协调 ..... 10 2.1.2 利益相关方参与 ..... 11 2.1.3 影响和风险评估 ..... 12 2.2 实施 13 2.2.1 措施的优先排序、时间表和计划 ..... 13 2.2.2 资金筹措 14 2.3监测、评估与学习 16 # 3. 制定适应战略 ..... 19 3.1 从政策到战略 ..... 20 3.2纵向整合 20 3.3 横向整合 22 # 4. 案例研究与全球最佳实践 ..... 24 4.1 孟加拉国基于社区的适应措施 ..... 25 4.1.1 国家适应行动计划 (NAPA) 25 4.1.2 赋能社区与区域发展 25 4.1.3气候韧性发展试点计划 26 4.2欧盟多层次适应体系 27 4.2.1 欧洲气候风险评估 ..... 27 4.2.2 自上而下的协调机制 ..... 27 4.2.3 自下而上的倡议 28 4.2.4 促成因素 ..... 28 # 5. 政策建议 29 5.1政策转换与调适 30 5.2 时效性 30 5.3 跨尺度整合 30 5.4公众参与 31 5.5 将适应议程纳入发展政策 31 # 6. 结论 32 6.1 跨领域研究发现 33 6.2后续步骤 34 # 参考文献 35 米希尔·谢弗 （Michiel Schaeffer）教授 气候分析研究所首席科学家 兼联合创始人 # 前言 即便在最积极的全球减排情景下，当前趋势仍表明，全球温升可能会先突破《巴黎协定》设定的 $1.5^{\circ}\mathrm{C}$ 上限，之后才有望在本世纪后期回落到安全区间。温升超过 $1.5^{\circ}\mathrm{C}$ 将显著增加气候临界点的触发风险，如冰盖崩塌、珊瑚礁消亡，并加剧脆弱地区的气候变化损害。部分以往被视为较不脆弱的区域，其影响也正日益显现。气候变化影响的持续加剧，凸显了制定强有力适应政策的紧迫性。这些政策既要应对当前风险，也要预判未来风险。在推进跨治理层级的适应政策规划时，国际社会已将系统性风险考量、应对方案评估及有效实施列为核心优先事项。 然而，政策规划本身仍具复杂性。排放路径的不确定性、持续演进的气候预测，以及技术、资金与体制等多重制约，使得前瞻性决策尤具挑战性。同时，气候影响具有地域差异性，社区在资源与制度方面的局限也可能影响设计完善政策的有效落实。因此，成功的适应规划需统筹全球不确定性与地方具体实际。 本报告提出了一套涵盖指导原则和具体实施步骤的决策支持框架，将气候适应定义为一个动态、循环的政策周期，并阐明其核心构成要素。为说明该周期的实际应用，报告还引入了若干实际案例与最佳实践。 谨向本报告的所有贡献者致以诚挚谢意，并希望这些见解能为全球从业者提供有益参考，协助其在地方、区域及国家层面设计、实施并完善有效的适应政策与计划。 徐华清 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心首席科学家 # 前言 当前，政策制定者正面临着既要推动经济社会发展，又要积极应对已经到来的气候变化的双重挑战。气候变化适应工作已不再是可选项，而是保障经济繁荣与人民福祉的重要前提。当下的决策不仅关系到社会抵御气候风险的能力，也将决定未来发展是否走向包容与可持续。 本报告旨在为各级决策者推进有效的气候变化适应行动提供参考。它将适应行动视作一个完整的政策周期：首先开展风险与脆弱性评估，随后制定战略规划并合理配置资源，并在实施阶段落实覆盖基础设施、农业、健康、金融和城市规划等领域的实质行动。监测与评估则为持续优化和迭代决策提供必要的反馈。本报告强调，适应行动是一个具有广泛参与性和包容性的过程，只有充分考虑到弱势群体与社区的现状、诉求和能力，政策才能更具针对性和实效性。 中国的经验为此提供了有力例证。以《国家适应气候变化战略2035》等长期战略为引领，不同部门和地方逐渐将国家战略转化为地方具体行动方案。同时，通过不断完善的监测和评估体系，形成反馈机制，进一步支持决策者依据风险动态与地方实情优化调整政策。 作为《适应气候变化从业人员指南》系列报告之一，本报告旨在为各级政府提供国际经验与实践见解，通过科学论证与本土化相结合的角度，推动公共机构与社会公众协同参与。适应气候变化行动可以提供更具韧性、更公平、更持久的解决方案。在全球变暖加速的背景下，本报告为探索保护人类、经济和生态系统的可持续发展路径提供了有益的参考。 得年清 # 执行摘要 # 目的与范围 气候变化影响的持续加剧，凸显了实现《巴黎协定》将全球温升控制在工业化前水平 $1.5^{\circ}\mathrm{C}$ 以内这一目标的极端紧迫性。即便在最具雄心的减排情景下，某些不可逆转的气候影响也已不可避免。这一现状要求我们采取全面的双重战略，即将气候减缓置于优先地位，同步推进气候适应工作。 本报告旨在为气候适应领域的从业人员、政策制定者和利益相关方（特别是地方层面的相关人员）提供适应政策规划、实施与评估的实践指南。作为前期报告《气候适应规划概览》的补充文件，本报告对政策制定流程展开了更深入的探讨；同时，通过整合国际框架、最佳实践、支持工具及外部资源，为制定以适应为核心的政治提供切实可行的切入点。 报告梳理了当前跨治理层级的适应政策制定现状，涵盖国际框架、国家战略，再到地方层面的行动举措。其中，《巴黎协定》是核心讨论对象——设定的 $1.5\%$ 温升控制目标与“全球气候适应目标”，共同构成了坚实的国际框架。这些全球性承诺有望通过更高效、更低成本的方式降低气候相关风险，进而改善适应成效，同时提升适应能力、增强韧性并减少脆弱性。考虑到地方政策在推进国家战略（如发展规划）及落实国际目标（依据《巴黎协定》将全球升温限制在 $1.5\%$ 以内）中的关键作用，本报告提供的指导方案具备推广潜力，可进一步扩大影响力。 为直观阐释上述理念，报告收录了全球范围内的适应政策实际案例。需特别说明的是，我们不建议脱离本地实际直接照搬成功政策，但遵循统一的政策周期，有助于确保将成功经验因地制宜地转化为符合本地需求的政策方案。 最后，报告还介绍了有助于量化适应政策的外部工具与框架。报告的核心目标是提供切实、可操作的指导建议与最佳实践，助力提升跨治理层级的适应能力，进而增强适应策略的实施成效。 本报告《气候适应政策周期》是《适应气候变化从业人员指南》系列三份报告之一，完整系列可在此扫码获取。其余两份报告分别聚焦于《自然环境风险与解决方案》与《城市环境风险与解决方案》。 # 主要发现 下表总结了本报告得出的最具意义的发现： 政策周期环节 核心主题 关键要点 规划阶段 ·风险评估 ·利益相关方参与 ·案例研究 ·气候风险与脆弱性评估可系统量化风险等级，并识别政策空白领域 ·多元利益相关方能为行业和社区需求提供关键洞见，推动政策成功实施 ·现有政策案例可为地方决策提供参考模板 实施阶段 ·实施计划 ·成本效益分析 ·资金筹措 ·需明确时间表、执行主体和资源需求等具体实施指南 ·成本效益分析可为适应措施提供财务依据并增强支持力度 ·资金是决定政策实施成效的关键要素 监测、评估与学习 ·关键绩效指标 ·数据与验证 ·政策评估 ·数据为政策提供量化支撑 ·基于数据驱动的常态化长效评估机制是检验政策有效性的核心 ·监测、评估与学习突出了政策周期中迭代和系统化的过程 # 建议 政策纵向整合确保政策既能规模化实施又能适当地本土化。协调不同治理层级的优先事项，可以相互支持整体政策制定过程。 跨部门的政策横向整合，有助于在全社会推广适应努力。跨部门合作往往能带来协同效益和共同利益，但这些伙伴关系需要政策制定者和适应行动者有意识且审慎地推动。 政策转化对满足当地需求和条件至关重要，因为适应主要是一个地方性过程。通过能力建设和资源配置有助于地方层面的政策实施。 动态有效性对于有效和高效地应对变化至关重要。因此，应纳入适应性治理、适应路径等相关方法，以确保灵活性、持续学习和更新，从而维持长期有效性。 公众参与对于确保政策能够在大范围内成功实施并获得广泛的支持至关重要。建议与当地利益相关方和社区团体磋商，了解政策对其影响。 将政策整合到现有的流程和机制中，有助于让适应气候变化成为一个自然而然的过程。寻找政策实施的切入点，并将其嵌入长期、持续和大规模进程中，将提高适应可行性。 气候韧性发展利用气候适应措施，保障社会经济的持续长期发展。适应与发展的原则常相互重叠，这使得政策能够实现多项协同效益。 # 1 引言 # 1 引言 # 1.1 适应政策背景 政策长期以来被视为气候适应领域一个关键的促成与催化因素。这些政策对于推动政府内外各层级（包括私营部门等多元主体）采取行动具有重要作用 (IPCC, 2022)。政策能够为气候适应战略的制定与实施提供有力的法律框架支撑（IPCC, 2022；IPCC, 2023）。 国际气候政策体系涵盖广泛。其中，与气候适应相关的重要政策包括：《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）及其《巴黎协定》、《生物多样性公约》（CBD）、《联合国防治荒漠化公约》（UNCCD）、可持续发展目标（SDGs）以及《仙台减灾框架》（UNFCCC，2024）。《联合国气候变化框架公约》下的《巴黎协定》要求各国根据本国国情提交国家自主贡献承诺，从而推动了一系列国家层面政策的制定与实施，以落实其国家自主贡献（NDCs）（UNFCCC，2015）。各国制定的相关政策构成了实现《巴黎协定》将全球温升限制在 $1.5^{\circ}\mathrm{C}$ 目标的基础。为履行其国际义务，各国已陆续制定国家自主贡献、国家适应计划（NAPs）、气候法律法规及其他政策工具，以支持气候适应工作（UNFCCC，2024）。这些政策工具包括在国家及区域层面具有法律约束力的各类法规、战略规划、政府法令和公告等。《巴黎协定》特别呼吁重点关注气候适应，其原因在于许多国家，特别是发展中国家，抵御气候变化的能力较为脆弱，且承受了不成比例的严重影响（IPCC，2022）。 随着气候风险及其对人类、生态系统和建成环境的影响日益加剧，气候适应政策逐渐受到重视（IPCC，2022）。在政策设计与实施过程中，气候适应政策已形成多种不同的方法体系，包括渐进式适应路径、将适应政策主流化并纳入各部门政策之中，以及倡导结构性变革的转型式适应政策路径（Burton等，2002；Khan和Roberts，2013；Vij等，2017；Rosenschöld和Rozema，2019）。 适应政策研究通常聚焦于新兴的脆弱性与风险评估方法，这些方法对于战略和政策的制定具有关键的参考价值（Sova和Schipper，2019）。此外，当前亦有新的研究开始审视适应政策本身及其有效性，以及适应政策的融资和执行机制。因此，适应政策这一议题涵盖了科学研究、法律、人类行为和政治学等多个领域。 在《巴黎协定》的实施进程中，围绕气候适应的衡量标准以及“全球适应目标”下的工作，各方展开了持续的探讨（UNFCCC，2015）。当前的工作重点是深化指标与监测方面的研究，以便为适应政策提供支持。新兴的研究也开始关注如何将关键的适应解决方案（如基于生态系统的适应、基于社区的适应、基于自然的解决方案和技术解决方案）纳入政策框架（Khan和Roberts，2013；Cárcamo等，2014；IUCN，2020；Zhu等，2023）。近期备受关注的适应政策新兴领域还包括跨界适应，以及基于不同气候情景的适应行动事前规划。 # 1.2 跨层级适应 适应本质上是一个高度本地化的过程，必须充分考虑地理差异、实地状况和具体背景。因此，适应实践通常在地方和次国家层面实施。尽管如此，国家层面的指导仍能通过协调地方行动、促进知识与能力建设、提供融资机会等关键支持，为这一进程的实现发挥重要作用。 地方和次国家适应行动与国家治理的相互衔接，通常体现在国家适应计划（NAP）制定过程中采用的“纵向整合”机制。关于此机制的详细阐述，请参见本文件“战略制定”一章。 纵向整合的范围还可超越国家层面，纳入国际和超国家组织提供的指导。事实上，NAP进程本身即由《联合国气候变化框架公约》设立，由其为各国的适应行动提供指导、知识和协调。虽然《公约》仍会提供必要的技术援助、资金支持和总体指导，但NAP进程本身并无强制性，旨在确保各国根据自身情况制定计划。 然而，地方的适应行动应被视为全球气候变化适应宏大进程中的有机组成部分。在理想情况下，这些行动应能相互支持、形成合力，并最大限度地减少冲突与权衡。因此，国际层面的适应指南和现有框架提供了一个重要机制，旨在将地方和国家的适应进程与更宏观的全球目标和需求联系起来。 # 2 适应政策周期 # 2 适应政策周期 适应政策周期是指制定具有针对性和实效性的气候适应政策的过程。顾名思义，适应政策具有周期性和动态性，需要强有力的政策协调和持续投入。该周期包含多个要素，但其核心要素主要涵盖规划、实施及监测、评估与学习（MEL）三大模块。图1概述了这三大模块，本章后续内容将对此进行详细阐述。 图1.适应政策周期的主要要素 来源：本报告作者 # 2.1规划 规划是适应政策周期的首要环节。该阶段涉及系统整合气候风险数据和相关知识（通常来源于气候风险评估，即CRA），并同时考虑各类潜在的解决方案。解决方案可能涉及多样化的技术路径、政策措施、具体行动或发展模式。适应规划既能强化现有应对举措，也可引入创新性措施。针对不同行业和环境的具体解决方案，可参考既往研究报告（如本机构关于自然生态系统或城市环境适应策略的报告）。 # 政策制定者工具箱——政策案例研究 气候适应具有显著的地域和情境特异性，不建议在未进行充分利益相关者咨询和考量的情况下，直接将某一地区的政策复制到另一地区。。但现有政策的案例研究仍能为适应工作提供有价值的参考起点。建议优先考察风险类型相似的成功案例，并基于本地实际情况进行调整。 现有适应案例研究和实例数据库可提供有益借鉴 来源 重点 UNFCCC适应知识门户 全球 WeADAPT案例研究地图 全球 Climate-ADAPT案例研究浏览器 欧洲 C40 城市案例研究库 全球，城市层面 # 2.1.1 政策环境与协调 政策环境分析的首要任务是全面掌握现行政策体系，这有助于科学规划新政策，包括判断是否需要及时修订现有政策或制定新政策。同时，厘清政策之间的关联性也至关重要。许多国家的环境政策都与《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)、《生物多样性公约》(CBD)、《联合国防治荒漠化公约》(UNCCD)等国际治理机制相衔接；地方层面的政策则通常与国家层面的经济发展规划等框架相协调。在此过程中，可通过系统分析评估现行政策的覆盖范围、实施成效及潜在不足，从而为制定新政策或修订现有政策提供决策依据。具体方法包括梳理关键现行政策及其在气候适应方面的具体措施。 以孟加拉国为例，其气候政策体系（包括国家适应计划）均以《2010年孟加拉气候变化法案(Bangladesh Climate Change Act of 2010)》为法律基础（孟加拉国政府，2010）。该法案还推动设立了气候变化信托基金（孟加拉国政府，2022）、"2030穆吉布气候繁荣计划"以及地方适应行动计划(LAPA)等系列措施。在德国，气候变化法是国家适应气候变化战略的法律依据。 协调也是规划阶段的关键要素，这需要跨部门协作，以规划、制定并最终确定相关适应政策。协调机制必须在初期阶段达成一致，包括明确政策制定流程的主导者、实施过程的领导者以及既定的战略方案。以南非为例，其国家适应气候变化计划（NAP）的协调工作由三个委员会共同领导：气候变化部际委员会、气候变化政府间委员会和国家气候变化委员会。在南非，该计划已被正式纳入该国的气候变化法律体系（南非政府，2021）。 政策制定与实施的协调工作还需要确保纵向和横向的政治共识与执行意愿。典型范例是南非总统气候委员会，该机构由总统亲自领导，成员包括内阁部长以及包括传统领袖、妇女和青年代表等在内的不同领域代表，负责引领国家气候议程。该委员会下设若干专项工作组，其中包括一个专门负责监督适应目标实现进度的工作组。 # 2.1.2 利益相关方参与 利益相关方参与是规划过程中的重要组成部分，有助于形成更具包容性、公平性且能有效应对气候风险的政策与流程（Howes，2018；IPCC，2022）。研究表明，让社区和其他利益相关方参与其中，不仅能提高政策实施的成功率和可持续性，还能深入了解社区为应对气候风险所采取的策略及对原住民治理框架的见解，从而既丰富了政策内涵，又增强了其当地适用性。这种参与式机制还能为社区赋能，使其在政策制定与实施过程中发挥积极作用（Burton和Mustelin，2013年；Khatibi等，2021年）。此外，利益相关方参与还能激发更广泛主体的积极性，例如通过激励措施促使私营部门共同开发应对特定气候风险的产品和解决方案。 利益相关方范围广泛，包括政府部门、社区、民间团体、科研机构和学术界、私营企业、青年群体、妇女组织、残疾人士以及原住民群体等。利益相关方参与工作包含绘制利益相关方图谱，以明确适应政策的目标对象、实施主体、执行区域与方式，以及受益群体等关键要素（见表1）。这一过程有助于识别需要重点参与的利益相关方。 表 1. 利益相关方图谱分析示例矩阵 来源：本报告作者 利益相关方 利益相关方类型 /群体 角色 影响力 参与领域 层级 原住民领袖 社区 原住民知识持有者 提供领导力和决策支持；主导倡议实施； 提供关于原住民实践和传统治理的见解；计划中气候战略的实施情况 地方 高校 学术界 研究机构 产出知识与证据 脆弱性、影响及风险评估等研究 国家 企业家 私营部门 行业洞察 推动适应措施在商业实践中的主流化 私营部门实践与需求洞察 地方至国际 在识别利益相关方后，必须针对不同利益相关方群体设计明确的参与机制。这一过程中，保持开放透明的沟通渠道并建立有效反馈机制至关重要，以确保利益相关方的意见从一开始就被充分纳入，并使整个过程与利益相关方共同制定和实施相关流程（Cárcamo等，2014b；Malloy和Ashcraft，2020；Juhola等，2022；Suprayitno等，2024）。 实践证明，有效的利益相关方参与方式包括：开展公众意识提升活动以激发参与意愿、组织利益相关方论坛与圆桌会议、举办专题研讨会、进行深度访谈与问卷调查、以及开展焦点小组讨论等。在政策制定过程中，利益相关方讨论有助于形成既切实可行又广受地方社区支持的策略。部分成功案例已将多元化利益相关方纳入协调团队，共同参与适应措施的规划、设计和实施全过程。一些学者还建议进一步扩大社区和公众在适应政策制定与实施中的参与深度，主张通过意识提升和赋权来增强社区自主行动力（Burton和Mustelin，2013；Howes，2018；Oels，2019）。 利益相关方参与虽然需要投入大量时间和资源，但往往能在实施过程中实现成本效益、促进共同所有权并提升可持续性（Howes，2018；Khatibi等，2021；IPCC，2022）。这一参与过程还需要保持透明度并实现信息共享，以确保所有利益相关方都能为政策制定过程作出实质性贡献。最终，这种做法能够增强政策的合法性，提高公众对解决方案的接受度和认同感，同时提高对气候风险的认识及社区和生态系统的韧性。 荷兰的“多方利益相关者三角洲计划”是利益相关方共同参与应对洪水风险的成功案例。实践中可采用各类利益相关方分析工具，如“苏格兰适应”组织提供的模板，或是更复杂的评估方法，例如国际关怀组织(CARE)开发的“气候脆弱性与能力评估工具”——该工具专门用于分析和识别社区层面的气候脆弱性。在美国，“我的海岸”(MyCoast)作为一项公民科学数字工具，被广泛应用于收集海岸带数据，为决策提供科学依据并有助于记录沿海地区的气候风险。 # 2.1.3 影响和风险评估 适应政策的制定需以影响和风险评估数据信息为基础，为相关策略与解决方案提供科学依据。若缺乏对风险及其影响的深入认知，则难以制定有效应对气候风险的针对性措施。影响与风险评估工作对于系统识别、科学分析和优先排序各类风险具有关键作用，能够协助政策制定者及其他决策者进行科学规划和精准决策。例如，针对气候危险性与暴露度的专项评估，可明确需要重点关注的领域和需要考虑的优先事项（IPCC，2022）。此类评估有助于生成关于城市内涝、极端高温、干旱等灾害事件的量化数据。通过综合考量气候风险的发生概率，既可识别高风险群体，又能确定需要重点纳入决策过程的利益相关方。该评估过程还可用于各类适应策略的优先级排序，并为技术资源配置和资金分配提供决策依据。风险与影响分析还能揭示现有政策体系的薄弱环节，从而设计更稳健的措施。 脆弱性评估也是政策制定中的关键组成部分，能够预判不同情境下各类适应策略的实施成效。这些评估可帮助利益相关方基于现有数据信息评估其干预措施的有效性，并为国土空间规划、生态缓冲带划定及自然保护区设置等法规制定提供科学支撑。在影响与风险评估过程中引入性别分析尤为重要，需要分维度系统评估女性、男性、儿童、青年、残疾人士、老年人和原住民等不同社会群体在气候变化背景下的特定脆弱性及应对能力差异。 常用的影响与风险评估工具和方法包括：IPCC开发的情景模型、风险评估矩阵、地理信息系统（GIS）及遥感技术等。在全球范围内，IPCC评估报告系统总结了风险与影响评估领域的最新科学方法（IPCC，2022）。在区域层面，已有大洲尺度的评估实践案例（如《欧洲气候风险评估报告》）。在国家层面，部分国家建立了本土化的影响与风险评估体系，例如《南非风险与脆弱性图谱》（南非环境部，2020）。其他具有重要参考价值的影响与风险评估平台包括：《IPCC气候变化2022：影响、适应与脆弱性》政策制定者摘要、IPCC交互式图集、气候风险仪表盘以及气候变化知识门户。 在此阶段，协调团队需评估现有数据以指导政策制定，包括评估可用资源、涉及部门、社会经济限制因素以及时间尺度等。在某些情况下，若相关信息难以获取，可委托开展评估作为该过程的一部分。尤为关键的是，评估过程必须明确阐明其对社区、自然生态系统和建成环境的具体影响。上述工具和资源可在此过程中发挥支撑作用。待脆弱性、风险和影响的相关信息收集完成后，需经各利益相关方审查验证，最终用于政策制定（UNFCCC，2012；IPCC，2022）。 # 2.2 实施 规划完成后，政策周期的下一步是实施。在此过程中，实施计划起到决定性作用。适应政策必须包含具体指导指南，明确界定实施时间表、具体应对策略、执行责任主体及所需资源配置等要素。 # 2.2.1 措施的优先排序、时间表和计划 优先级排序是政策实施流程的关键环节，旨在精准识别需优先干预的领域，以有效应对气候风险。实现优先排序，可以结合脆弱性、风险与影响的评估结果，并参考利益相关方在参与过程中所确定的政策可行性（Ruangpan等，2021）。多准则决策分析（MCDA）是一种可用的优先排序方法（Akbari等，2020）。 在这一过程中，“不作为成本”是一项有效的评估工具。它指因未能采取适应措施而导致的社会经济和环境损失。社会经济损失包括因极端高温导致的死亡事件、农作物与牲畜损失、基础设施损毁、洪水引发的民众流离失所等；环境损失则涵盖土壤侵蚀、生物多样性丧失及生态系统服务功能的退化。需要特别指出的是，延迟适应行动将导致其成本不断攀升，因此从经济学角度来看，及时采取适应措施具有充分的合理性。以2022年巴基斯坦洪灾为例，防灾准备不足所造成的经济损失高达300亿美元（世界银行，未注明日期）；同年的欧洲热浪导致食品价格上涨 $0.7\%$ （Kuik等，2023）。由此可见，制定及时的响应政策对于降低不作为成本具有关键作用。 成本效益分析（CBA）是一项可用于政策优先排序的辅助工具，它通过系统地评估政策策略的实施成本与相关效益来支持决策。开展CBA时，首先需要明确分析范围，重点是厘清气候风险以及政策策略的最终目标。随后在量化分析阶段，需全面测算直接成本（如海堤）与间接成本（如运维支出）、直接效益（如防洪减灾）与间接效益（如新增就业）。为了比较成本与效益，通常采用净现值法和敏感性分析法。进行CBA时还应兼顾公平性原则，深入分析政策对不同社会群体的影响，明确其受益与受损情况。目前已有多种CBA分析工具可供利益相关方使用，例如内罗毕工作方案所提供的适应方案成本效益评估工具包。 多准则决策分析（MCDA）是另一种用于为适应方案开展优先排序的方法。该方法首先需要明确目标和评估准则，然后依据这些准则对选定的适应方案进行评分。完成评分后，还可组织利益相关方参与讨论，就各项准则的优先级达成共识。MCDA的具体方法包括：PROMETHEE（一种基于概率的多准则分析方法，该方法曾应用于德国耶拿市的案例研究，相关成果详见《城市环境风险与解决方案报告》）、加权求和法以及层次分析法（AHP）等。在此基础上，可针对多个预设情景开展敏感性与不确定性分析，从而筛选出在各类情景或特定情境下表现最佳的适应方案（Abdullah等，2021；IPCC，2023；Digkoglou和Papathanasiou，2025）。 深度不确定性下的决策（DMDU）为制定适应政策提供了另一种为方案进行优先级排序的方法论框架。面对气候极端事件、气候与影响模型的不确定性，以及适应措施可能失效和造成损失损害等挑战，政策制定者和其他决策者需要运用这种方法来应对和管理适应政策中的不确定性。DMDU采用的主要方法包括：稳健决策（RDM），即通过不同情景下的多重未来模拟来评估策略的适应性；以及动态适应性政策路径（DAPP），即基于新出现的风险、数据和证据等，以灵活的方式实施可不断调整的策略(Haasnoot等,2013)。前文提及的荷兰三角洲计划就采用了这种与利益相关方参与相结合的DMDU方法。实施DMDU需要首先明确目标，继而识别不确定性，然后运用上述DMDU工具评估不同策略，最终选择最适宜的优先方案(IPCC,2023;Lempert等， 2024; Arroyo-Santos 等, 2025)。多准则决策分析（MCDA）也可与 DMDU 结合使用，以共同增强适应政策中方案选择的稳健性。 即便采用较为简易的方法，仍需综合考虑其他因素，特别是协同效益潜力，即需要评估特定适应策略可能带来的减缓效应及其他协同效益。以植树缓解城市热岛效应为例，该措施不仅能形成碳汇，还能促进生物多样性保护并助力实现可持续发展目标。此外，必须审慎权衡各项措施之间的协同效应与潜在冲突。可持续性评估也至关重要，需系统分析拟议策略的长期可持续性。鉴于当前气候风险的日益不可预测性，政策实施计划中必须充分考虑不确定性因素，并预留灵活调整的空间。所有策略的制定都应以数据为驱动，从而确保决策的科学性并实现最佳成效（IPCC，2023）。 # 在实施计划中对策略进行优先排序时需考虑的关键问题： 该政策策略是否具备可行性？ 不作为的代价是什么？ 是否已完成成本效益分析？ 存在哪些协同效益与需要权衡之处？ 该优先政策策略是否具有可持续性？ 存在哪些固有的不确定性，应如何应对？ # 2.2.2 资金筹措 资金问题可能成为实施适应政策的主要障碍。在政策实施过程中，资金方面的考量需要涵盖预算编制、资源调动与分配，以及跟踪问责等方面。全球范围内，适应资金的投入规模显著落后于减缓资金，特别是流向国家自主贡献（NDCs）和国家适应计划（NAPs）框架下所明确列出的适应行动的资金尤为不足（气候政策倡议组织，2024）。在2024年于巴库举行的《联合国气候变化框架公约》第29次缔约方大会（COP29）上，各方仅就2035年前达成3000亿美元的新集体量化目标（NCQG）达成共识，但这一金额远低于最初提议的1.3万亿美元规模。在次国家层面，这一挑战尤为严峻，因为其预算原本就有限。因此，正如本报告“战略制定”章节所述，亟需通过纵向和横向的协同整合来推进适应政策的有效实施。 在此阶段，重点是评估政策实施所需的资源总量，包括：人力资源（如负责政策落地的专职人员）、技术资源（如用于数据采集、监测和分析的技术设备与软件），以及财务资源（如红树林种植或地方适应计划制定所需的专项资金）。 上文讨论的气候风险与影响分析以及成本效益分析在此预算编制阶段同样具有参考价值，这些分析已包含关于所需资源的关键信息（Roy等，2017；Cook-Patton等，2021；Ruangpan等，2021）。除资金需求总量外，明确资金来源渠道同样至关重要，例如：国家财政拨款、国际气候融资、公私合作模式（PPP）、专项税费、社区自筹以及慈善捐赠等多元化筹资组合。以国家自主贡献为例，多数发展中国家在文件中设定了有条件与无条件目标，明确表示将通过国内资金落实部分气候目标，其余部分则需依赖国际气候融资支持（2024年国家自主贡献综合报告,UNFCCC，无日期）。具体融资机制示例可参考表2。 目前全球已设计并实施了多种创新型融资机制。以约翰内斯堡市为例，该市于2014年发行绿色债券，为包含混合动力公交车和沼气燃料公交车的绿色交通项目提供资金支持。 表 2. 融资机制及其特点 来源：本报告作者 融资机制 来源 示例 国家/地区预算 政府 欧盟预算的25%专项用于气候相关支出 国家气候变化基金 政府、其他来源 孟加拉国气候变化信托基金 次国家预算 政府 肯尼亚《气候变化法》要求县级气候基金为地方适应提供资金 税费（如碳税） 政府 欧盟碳边境调节机制(CBAM) 国际气候融资 绿色气候基金(GCF)、适应基金、全球环境基金(GEF)、损失与损害基金 绿色气候基金为发展中国家适应气候变化提供资金 保险 政府、私营部门、地方政府 格林纳达在2024年飓风贝里尔过后，从加勒比巨灾风险保险基金(CCRIF)获得4300万美元的热带气旋和暴雨保险赔付 绿色债券 政府、私营部门、地方政府 约翰内斯堡市绿色债券 赠款 慈善机构、发展组织、民间团体、私营部门 贝索斯地球基金 公私合营（PPP） 政府、私营部门 通过公私伙伴关系和企业社会责任推动城市气候适应融资（LIFE CITYAdaP3项目） 贷款 政府、世界银行/国际货币基金组织(IMF)、区域多边开发银行 世界银行 债务换气候 政府、发达国家 绿色气候基金关于债务换气候的工作文件、厄瓜多尔加拉帕戈斯群岛的债务换自然项目 目前还开发了多种适应资金追踪工具，其中多边开发银行（MDB）制定的适应资金追踪方法尤为实用，特别适用于适应措施被整合纳入其他行业部门的情况。 # 2.3 监测、评估与学习 MEL平台：用于收集、更新和分析MEL数据与信息 目标与指标：旨在追踪既定适应政策的实施进展 关键绩效指标：用于跟踪里程碑事件，并关联负责战略执行的机构或实体 图2.监测、评估与学习框架的核心要素 来源：本报告作者 监测、评估与学习（MEL）是气候适应政策周期中的关键环节，旨在为政策最终确定后的实施跟踪提供框架保障。MEL可作为衡量政策在特定时期内有效性和成功程度的工具，为政策的审查和更新提供支撑。该体系能够跟踪政策实施中的资源配置情况，评估适应选项的成本效益和适用性。MEL还可以支持适应性管理，在整个实施循环中促进利益相关者的参与以确保有效性，同时产生可供推广复制的最佳实践证据（Silva Villanueva，2011；Noltze等，2021；OECD，2021）。阿联酋全球气候韧性框架提供了跟踪适应进展的实现路径，可用于气候适应政策MEL体系的设计和实施。 一个完善的适应政策MEL框架应包含以下要素：关键绩效指标（KPIs）、数据来源与核查机制、监测评估的具体时间节点及执行主体。所选指标需符合SMART原则（即具体、可测、可行、相关、有时限）（OECD,2021;OECD,2021;Seyisi,Mantlana和Ndhleve,2023）。政策监测应具有持续性，因此框架设计必须包含支持长期监测的要素，例如对城市热岛效应或海平面上升的持续观测。 政策评估是政策周期中检验目标达成情况的关键环节。评估工作应在政策实施初期启动，并在后续阶段定期开展以跟踪进展。评估内容需全面覆盖政策的制定、实施及其最终影响与成果。可采用成本效益分析等方法为实施效果的跟踪提供依据，例如对比热浪行动计划部署前后相关发病率与死亡率数据。经合组织（OECD）提出的评估标准聚焦于政策战略的六大维度，即相关性、连贯性、有效性、效率、影响力与可持续性，这一框架具有重要的参考价值。 在学习方面，所有为监测与评估目的收集的数据信息都需经过系统评估，并将结果切实应用于需要改进领域的修订、审查与更新工作。在此过程中，重点呈现典型案例和成功实践具有特殊价值，这些内容应被纳入政策的MEL框架设计范畴。需要强调的是，MEL本质上是一个循环往复的迭代过程，这种迭代机制将贯穿政策实施的全生命周期（Coger等，2021；Noltze等，2021；OECD，2021）。 在适应政策周期的这一阶段，应广泛动员利益相关方，共同参与制定一个行之有效的MEL框架。通过明确各方在MEL中的具体职责，可显著提升框架的实施效果，具体措施包括引入公民科学机制，鼓励社区直接参与数据收集。同时，框架还应预留制度空间，以整合新兴技术和动态变化的气候风险数据等创新方法，从而不断完善政策实施的MEL体系（Coger等,2021）。 不同国家和次国家级行动主体已开发出多种形式的MEL框架，这些框架整合了上述部分要素。MEL框架正日益强调公众参与性，旨在鼓励公众直接参与气候行动进程，并为监测海平面上升或空气质量等环境指标提供实时数据和信息。联合国气候变化框架公约适应委员会已制定《国家和次国家层面适应行动监测与评估技术文件》，为政策制定者和决策者在气候政策制定与实施过程中提供专业指导。 以下是一些政策示例： # 《德国联邦气候适应法》 《德国联邦气候适应法》于2023年完成立法。在政策规划方面，它确立了地区政府、市政府及公众在政策制定过程中的法定权利，同时规定必须依据气候风险分析结果采取应对措施，并要求此类分析每八年进行一次更新。 在实施层面，法案明确规定，最迟须在2025年9月前制定并实施基于气候风险分析且包含可量化指标的适应战略。德国联邦政府已于2024年12月完成国家适应战略的编制。地方政府则被要求制定相应层级的适应策略，并在其行政区划内编制具体的适应行动计划。 关于MEL机制，该法案设立了定期发布气候变化影响评估报告及适应战略目标实施进展的法定要求。国家级和次国家级相关机构被赋予了落实具体政策条款的法定职责。关于审查和更新，法案规定适应战略将每四年更新一次；若监测报告显示既定目标未能达成，则须启动修订程序。 德国的适应战略 # 艾哈迈达巴德高温行动计划 该计划始创于2013年，多年来不断演进以应对日益频繁的热浪等新需求与挑战。 # 核心支柱： 提升公众意识与开展社区宣传（基于天气预报进行早期预警） 建立跨部门协调的早期预警系统 加强医疗卫生领域的能力建设 减少热暴露并推广适应性措施 高温行动计划详细规定了热浪期间各部门与机构职责，并针对不同级别的热浪警报制定了相应的响应活动与操作流程。 艾哈迈达巴德市还发布了《操作手册：基于艾哈迈达巴德经验的高温行动计划制定步骤》，为其他城市提供了参考。该手册阐述了此计划的制定步骤，详见下图。 # 3 制定适应战略 # 3 制定适应战略 # 3.1 从政策到战略 气候风险具有复杂性和多维性，影响多个领域，且在不同时间和空间尺度上表现各异。因此，单一的政策往往难以显著降低气候风险，必须将多管齐下的方法和政策相结合，形成稳健的适应战略，并在多个层级进行统筹推进，使其融于各类行动方的常态化工作。将气候适应视为由相互关联的政策和行动者构成的生态系统，有助于建立更有效的风险减缓机制，并充分发挥协调一致行动带来的协同效应。 通常，制定适应战略最常用的标准化方法是在国家层面以国家适应计划（NAP）的形式展开。这些计划旨在依据各国可用的资源、知识储备和实施能力来应对气候风险。 # 3.2 纵向整合 虽然国家层面的适应战略可将制定国家适应计划作为初始步骤，但纵向整合的成效将直接决定战略的实际执行效果和地方的适应能力。当前，次国家层级的行动方正日益成为落实适应目标、协调跨层级行动和分配财政资源的关键力量。 # 通过次国家级政府进行气候融资 联合国资本发展基金（UNCDF）的地方气候适应性生存融资机制（LoCAL）致力于帮助发展中国家和最不发达国家获取适应气候变化及增强气候韧性的资金支持。该机制通过为次国家级及地方政府提供资金支持、能力建设和政策指导，强化各国实现国家自主贡献中的气候适应目标。其核心运作模式采用纵向整合机制，通过既有的次国家级财政体系和基于绩效的气候韧性赠款（PBCRGs）来投放国际气候资金，确保各项举措由地方机制进行监督。这种依托现有渠道的资金投放模式，不仅有助于培育地方获取更多融资机会的能力，同时也为可扩展的融资模式开辟了道路。 来源：联合国资本发展基金 国家适应计划可以通过制定地方适应行动计划(LAPA)来实现“本地化”或“降级”实施。这类以社区为中心、自下而上的规划方案，旨在满足地方最关键的适应需求和优先事项，从而助力实现国家适应计划的总体目标。 LAPA 机制最初由尼泊尔环境部建立，该部门还为此制定了 LAPA 实施框架。 在欧洲，已有超过800个城市制定了适应计划。欧盟地方气候计划（EURO LCP）倡议致力于收集和评估这些城市的适应状况，以评判这些计划是否令人满意。该倡议还开发了一款开源的气候变化适应评分工具，用于评估地方规划的成效。 除了考虑地方和次国家层面的尺度外，纵向整合还涉及跨国和超国家层面的协调。2023年对41份已提交的国家适应计划的分析发现，超过 $60\%$ 的国家将其国家适应计划与跨境和区域层面相联系。国家适应计划全球网络的一份简报指出，关于跨境风险的大多数讨论围绕共享水资源展开，提及了对渔业资源、灌溉、水库水位、洪水和水电生产带来的风险（跨国气候风险与国家适应规划进程|国际可持续发展研究所）。对于沿海国家而言，海洋酸化、海洋变暖以及对鱼类和珊瑚种群的威胁等跨境风险尤为重要。 # 区域性适应合作——南部非洲发展共同体 南部非洲发展共同体（SADC）是一个由16个成员国组成的政府间组织，致力于推动南部非洲地区的经济一体化、合作与稳定发展。该组织制定了一项气候变化战略与行动计划，旨在统筹各行业领域的减缓与适应工作机遇。该行动计划特别强调跨境管理（尤其是水资源管理）、成员国间的区域协作以及各国政府间的适应行动协调。 该行动计划强调，成员国虽需自主制定自身战略和国家适应计划，但建立一个额外的跨境风险管理框架可为各国提供超出国界的必要背景认知。 来源：南部非洲发展共同体 尽管跨境风险与适应目标高度相关，但目前大多数国家适应计划尚未形成系统化或统一的跨境风险评估方法。这主要是因为目前尚无国际公认的跨界风险定义或广为接受的框架，且多数国家适应计划的范围仍局限于本国行政边界和管辖权限之内。 尽管如此，随着对经济相互依存性、生态系统连通性和治理关联性认识的深化，跨境合作的重要性日益凸显。虽然国家层面的行动方可能缺乏全面评估跨境风险的知识与能力，但非国家行动方、民间社会和政府间组织在跨境资源管理与治理领域可发挥重要作用。这类合作模式既能促进跨境知识与资源共享，又可维护各国对自然资源的主权。以“非洲适应倡议”为例，这一泛非行动旨在评估跨境风险、推动非洲大陆的适应行动、促进知识共享并填补资金缺口。值得注意的是，虽然此类倡议通常有国家机构参与，但次国家和地方政府因其直接管理着相关资源与领土，能够提供关于地方状况的关键专业见解，因而在跨境适应合作中发挥着独特的作用。 图3.适应战略的层级、行动方和实施工具（纵向整合） 来源：本报告作者 # 3.3 横向整合 如果说纵向整合强调的是不同治理层级间的协调，那么横向整合则是指不同部门之间协调共同目标和行动方案的过程。鉴于气候变化是典型的跨部门风险，各行动方必须开展跨领域协作，共同制定互惠互利的适应策略。 横向整合可通过多种机制实现，包括设立联络计划、组建联合委员会、推行跨机构倡议、开展专家对话以及设立联合资助计划等。 不同部门间的适应行动往往存在显著的协同效应与共同效益。例如，水资源管理与农业生产之间、人类健康与城市规划之间都存在明确的联动关系。通过识别并协调共同目标，可以让利益相关方协同工作，分享各自部门独特的知识和融资机遇。 尽管跨部门合作潜力巨大，但关键利益相关方往往对潜在的协同效应和机遇认识不足。因此，研究机构和政府部门需积极推动建立对话平台与合作机制。这一过程通常始于对各部门进行气候风险研究与教育，随后逐步发展为基于互信的常态化双边对话。值得注意的是，当前越来越多的科研项目资助方案开始要求纳入多部门利益相关方，共同参与项目设计，以确保研究成果具备跨领域的适用性。 # 柏林的跨部门适应规划 在德国柏林，持续加剧的城市化与热浪压力构成了双重挑战，为未来城市规划与发展提出了关键议题。2023年，一个由气候研究人员、城市规划师和地方卫生部门组成的团队共同开展了一项面向未来的城市发展战略研究。 团队首先举办了一系列研讨会，梳理城市规划与卫生官员的各自利益需求；随后与市政官员共同设计多情景发展方案；最终完成了覆盖全市的1米 $\times 1$ 米高分辨率热应力建模。 研究表明，不同的城市政策将对柏林居民的健康水平产生显著影响，相关成果已直接应用于当前的政策制定流程。 来源：气候分析研究所 作为不同部门间的调解者，协同开发过程必须统筹考量各利益相关方的差异化需求、目标与动机。这一点在传统上存在竞争关系的领域尤为重要（例如水资源稀缺地区的工农业用水冲突）。另一方面，通过战略性平台促进利益协同与互利合作，不仅能建立长效合作机制，还可产生多重协同效益。 图4.适应战略的部门、共同利益和政策机遇（横向整合） 来源：本报告作者 # 4 案例研究与全球最佳实践 # 4 案例研究与全球最佳实践 # 4.1 孟加拉国基于社区的适应措施 基于社区的适应措施可成为应对气候风险挑战的有力工具。孟加拉国等国家采取的策略，强调了社区参与和地方行动在风险适应中的重要作用。下文将具体介绍该国为此目的采用的部分政策工具。 # 4.1.1 国家适应行动计划 (NAPA) 孟加拉国国家适应行动计划由环境与森林部（MOEF）牵头编制，由一个多部委组成的项目指导委员会进行统筹，并广泛吸纳了地方政府代表、科研机构、媒体、非政府组织、社区组织（CBO）及少数民族群体等利益相关者。该计划于2005年正式发布，旨在落实《联合国气候变化框架公约》第七次缔约方大会（COP7）的决议（UNDP, 2025a）。 NAPA文件系统阐述了相关背景、主要环境压力、气候变化不利影响的诊断结果、关键适应需求以及优先行动的筛选标准（MOEF,2005）。 # 4.1.2 赋能社区与区域发展 社会参与和自主主导是其成功实施的关键，这一点在地方层面尤为突出。赋能过程需充分考虑不同社区的特点，特别是在民族和文化群体高度分化的国家。孟加拉国已采取相关措施满足这些群体的具体需求，相关实践将在下文详述。 在联合国开发计划署（UNDP）驻孟加拉国办事处推行的社区适应计划（CBA）框架下，巴图阿卡利县实施了一系列基层适应行动。该县位于孟加拉湾沿岸的低洼地带，近年来遭受河流洪水、干旱、咸水入侵和飓风等气候相关灾害的影响日益加剧。为应对气候变化对当地两大支柱产业（水稻种植和渔业）造成的威胁，一个由18-20名当地妇女组成的团队主导开展了综合性项目，包括建立种子银行、培育植物苗圃、发展蔬菜种植、实施畜牧养殖以及组织气候变化知识普及活动等。在环境变化的挑战下，这些努力既保障了民生生计的稳定，也成功推动女性成为适应行动与韧性建设的核心力量。 # 最佳实践 赋能弱势群体能够有效降低整体气候风险。在制定气候政策时，应重点考虑如何为妇女、少数族裔、低收入群体以及农村居民等弱势群体创造机会，并确保其诉求得到充分表达。 此外，妇女资源中心和妇女团体的建立，不仅有效提升了基层妇女的能力，还为她们提供了财务管理、谈判技巧和实际操作技能等培训支持（GBSS 事实清单, 2012）。 孟加拉国西南沿海地区的阿图利亚联合村（Atulia Union）是采用定制化方法的又一案例。该项目由全球环境基金（GEF）提供了59,565美元的小额赠款，并辅以社区的实物支持。重点开展以下工作：提升影响适应与生物多样性计划的能力；传授可持续水产养殖技术；开发水生动物监测系统，以应对咸水入侵等因素的潜在影响；实施种植计划以增强生态系统和社区的韧性；通过媒体、会议及知识产品记录和传播项目经验（UNDP,2025c）。 # 4.1.3 气候韧性发展试点计划 如前所述，沿海洪水、河流洪涝及飓风灾害是孟加拉国面临的重大挑战。卡兹尔查尔岛是其中一个最具代表性的案例。在季风季节，因布拉高朗戈河水位上涨，该岛几乎与大陆完全隔绝。气候变化模型预测，未来气旋季节将延长且频率增加，会加剧河岸侵蚀、咸潮入侵、异常高潮及强降雨等灾害风险。 鉴于这一严峻前景，“气候韧性发展倡议”（CNRS）应运而生，旨在推动像卡兹尔查尔岛这类地区的本土适应行动。2011至2012年间，一个在该岛实施的项目通过修缮房屋与船只、恢复红树林等措施，致力于提升农业生产力并降低气候相关风险（UNDP,2025b）。除上述措施外，适应行动还包括： - 示范推广耐盐水稻品种及替代作物的种植 - 构建生物防护围栏以抵御飓风对民居和牲畜的危害 通过会议、成果展示与研讨会等形式，开展气候变化影响及适应策略的宣传教育 图5.孟加拉国巴图阿卡利县、阿图利亚联合村和卡兹尔查尔岛项目的主要关联活动 巴图阿卡利县：种子银行、植物苗圃及气候变化宣传 阿图利亚联合村：水产养殖与海洋生物监测 卡兹尔查尔岛：耐盐作物（水稻）、生物围栏种植、红树林恢复、房屋与船只加固 来源：报告作者（图表素材来自 Freepik 平台设计师 Mihimihi、Freepik、NarakOrn、Iconixar、Icongeek26、Peerapak Takpho、Agus raharjo、surang） # 4.2 欧盟多层次适应体系 欧洲是目前地球上升温最快的大陆，正面临重大气候风险。为此，欧盟采取了强有力的适应措施，通过整合跨治理层级和行政边界的行动，在气候适应与风险减低的共同目标下，协调地方行动、国家政策和超国家战略，以推动建立稳健且富有雄心的适应模式。 # 4.2.1 欧洲气候风险评估 首份欧洲气候风险评估（EUCRA）于2024年发布，识别出欧洲大陆面临的36项重大气候风险。该评估不仅系统地梳理了各类风险，还评估了现行政策的减缓成效，并指出多数风险的发展速度已显著超出现有适应策略的应对能力，亟需采取紧急行动。 EUCRA作为欧洲大陆的首份此类报告，为全欧的适应行动提供了知识基础和重要“基石”。通过考察面临较高风险的特定区域、行业和人群，该评估得以明确具体需求，为决策者识别相关解决方案提供了思路。 # 4.2.2 自上而下的协调机制 欧盟委员会已制定多项政策框架、资助计划及倡议，以在欧洲全面推行气候减缓和适应行动。欧洲绿色新政（EGD）是旨在使欧洲在2050年前成为全球首个碳中和大陆的一揽子政策。新政涵盖交通、农业和污染减排等多个重点领域，其核心目标是实现经济增长与碳排放及资源消耗的脱钩，同时为构建一个社会公平、创新驱动的现代化经济体铺平道路。EGD还通过将气候变化议题主流化并融入现有机构，为向绿色经济转型规划了融资路线图。例如，欧盟的贷款机构——欧洲投资银行——已成为全球最大的气候融资来源之一，并被非正式地称为“欧洲气候银行”。 EGD主要关注经济转型和气候减缓等重要议题，而欧盟适应战略则为适应气候变化不可避免的后果提供了一个补充性框架。与EGD类似，该适应战略也将时间范围设定到2050年，届时欧盟将实现全面气候韧性。该战略对成员国和欧盟层面都规定了适应承诺。根据该战略，欧盟鼓励各成员国基于本国需求和能力，提交国家适应战略（NAS）。虽然制定国家适应战略没有“一刀切”的方法，但欧盟委员会为成员国提供了指导方针以协助其制定过程。一般性建议包括采取分部门的适应方法，以及将相关工作纳入现有政策和机制实现主流化。 # 最佳实践 将跨境与跨国气候风险视为推动区域合作、促进共同经济发展和实现知识共享的机遇。 欧盟委员会还致力于鼓励不同宏观区域开展跨国合作。这些区域基于共同的地理、边界、文化及环境状况，形成了共同的利益与需求，从而为超越行政边界的知识共享提供了便利。以西南欧地区为例，该区域（涵盖法国南部、西班牙、葡萄牙本土及安道尔公国）在2021年制定了《比利牛斯气候变化战略》。其愿景是：建立抵御气候变化影响的区域韧性，对自然资源和生物多样性进行可持续管理，并发展一种兼顾社会公平的、具备气候韧性的经济模式。 # 4.2.3 自下而上的倡议 欧盟委员会强有力的指导、协调与支持，为地方及次国家层面的基层实践创造了有利条件。“市长盟约”(Covenant of Mayors, CoM)于2008年发起，最初是一个欧洲市长间的合作网络，旨在团结地方政府，并为其提供一个自愿承诺实现气候与能源目标的平台。该盟约的行动基于气候减缓、气候适应和能源贫困缓解这三大支柱。通过将这三个议题相结合，“市长盟约”成功地将需求、经济状况及优先事项各不相同的城市，统一到了一个共同的目标框架之下。 这类基层网络的建立，有助于加强适应目标在不同层级间的纵向协调。欧盟委员会气候行动总司发起的“市长适应”倡议(Mayors Adapt)便是一例，该倡议旨在鼓励城市层面开展气候适应行动。尽管在超国家层面发起，但该倡议通过“市长盟约”具体实施，从而有效动员了地方行动者参与到适应进程中。 欧盟适应战略同样强调了区域及次国家层面参与适应行动的重要性。目前，已有来自25个欧盟成员国的326个区域和地方当局签署了《欧盟气候适应使命宪章》(EU Mission on Adaptation to Climate Change)，承诺到2030年建成具有气候韧性的地方社区。 # 4.2.4 促成因素 为了协同自上而下与自下而上的适应行动，欧盟委员会营造了集资金、科研与能力建设于一体的强有力政策环境。 根据《2021-2027年多年期财政框架》，欧盟至少 $25\%$ 的预算须用于气候相关支出。为此，欧盟大力推动将气候融资全面纳入其所有资金渠道中。图6展示了部分专注于气候适应领域的欧盟机构。 图6.欧洲适应融资计划、基金和机构的名称、重点领域和机制。 来源：本报告作者 适应气候变化的另一个关键因素是知识共享与管理机制。欧洲气候适应平台（Climate-ADAPT）作为欧盟委员会与欧洲环境署（EEA）的合作项目，提供包括开源数据、分析工具和案例研究在内的资源库，同时作为国家适应战略等政策文件的专业共享平台。该平台通过系统整合城市、区域和国家层面的数据资源、政策框架与实践案例，为气候适应知识共享和政策制定提供了统一的信息门户。 # 最佳实践 将最低限度的气候支出纳入预算体系，实现资金在不同来源、机制和机构间的整合与主流化。 # 5 # 政策建议 # 5 政策建议 # 5.1 政策转换与调适 从议程设定到最终评估，政策周期始终受到具体环境条件的深刻影响。一项规划、项目或政策的成败，在很大程度上取决于其是否契合地方的文化、社会、经济及生物物理条件，尤其是考虑到气候变化影响在时空分布上的不均衡性。因此，在不同情境中对政策进行本地化转化，有助于提升其可行性和成功率。 政策设计与实施中一个常见的误区，是直接照搬在其他国家或地区看似成功的政策，即便这些地区的外部条件表面上相似。其中一个典型的例子是“最佳实践迷思”（best practice fallacy），即错误地认为某些政策是放之四海而皆准的“万能良方”。 在气候变化适应的背景下，若政策设计和实施未能充分考虑本地实际情况，便可能导致对适应行动的“软性障碍”（如社会经济制约）的误判，从而削弱政策成效。为解决这一问题，应在政策转换过程中通过嵌入式与适应性治理、本地化策略、因地制宜的政策制定，以及与社区和利益相关方共同设计等机制，将关键本地因素系统纳入考量，从而实现政策与具体情境的精准匹配。 # 5.2 时效性 政策的另一个相关方面是其“柔韧性”（plasticity），即随时间推移高效响应变化的能力。在此背景下，有两个概念至关重要：“适应性治理”（Adaptive governance）和“适应路径”（adaptation pathways）。前者强调治理应具备灵活性、迭代性和持续学习能力；后者则被视为“一种聚焦决策的方法，旨在应对适应行动规划与实施过程中的未来不确定性与复杂性”（Sparkes等，2023）。 基于这一理念，相关学者提出了一个包含七个关键要素的框架，具体包括：明确具体决策与决策主体；在考虑未来不确定性的基础上对行动进行排序；以可视化方式沟通适应路径；通过监测与评估促进学习并为实施提供依据；推动多元利益相关方参与；同时应对脆弱性的表象与根源；以及将适应视为可持续发展的内在组成部分。 其他关于气候变化决策的框架进一步强调了融合不同治理模式的价值（Soininen等，2025）。研究表明，需综合运用过渡、转型、适应性和预见性治理，而非如传统实践般将其视为彼此独立或依次展开的环节——传统上，适应性与预见性治理常与“适应”相关联，而过渡和转型治理则更多与“减缓”相联系。 # 5.3 跨尺度整合 将适应政策融入不同治理层级与部门并加以协调，是确保各项规划、方案和政策在从地方到全球的不同尺 度上都能切合实际且行之有效的关键。这种方法通过整合不同尺度上利益相关方与决策者的专业知识及经验，能够有效避免（无论是自上而下还是自下而上的）单向决策。 另一个值得强调的要点是，有效的纵向与横向协调，往往需要一定程度的多中心治理（polycentricity），即权力是分散而非集中的，从而允许不同层级和部门的行动者为气候变化适应的整体方略贡献力量。此外，多层级治理的关键原则还包括辅助性、比例性、互补性、问责制、透明度、响应性及自主性。 # 5.4公众参与 适应政策不仅要契合地方的具体情况，更需要当地民众的深入参与和广泛支持。这一点至关重要，因为长期的适应战略往往要求持续的资源投入或行为模式的转变。无论是规划阶段（主要通过利益相关方研讨会、焦点小组及民意调查），还是在后续的监测、评估与学习阶段，都有机会来衡量和听取公众的意见。 公众对决策过程的参与，以及社会对理想适应成果的普遍支持，能够激励个体为实现共同目标做出贡献，并推动相关政策在全社会范围内的普及和应用。 # 5.5 将适应议程纳入发展政策 适应与减缓气候变化的行动，与发展目标并非相互对立。恰恰相反，忽视气候变化风险将严重威胁经济社会的发展。世界气象组织的报告指出，气候变化可能导致联合国可持续发展目标（SDGs）的既有进展发生逆转（United in Science, 2024）。在气候变化可能造成的经济损失方面，发展中国家和地区首当其冲，而农业是其中风险最高的部门（Adom, 未注明日期）。 低排放气候韧性发展（Low-Emission Climate-Resilient Development, LECRD）正是一种兼顾发展目标与气候变化负面影响的战略。该战略致力于推行那些既不会显著加剧气候变化、又对气候影响具备抵御能力的行动，从而将减缓、适应与发展三大目标统一起来。要实现低排放气候韧性发展，关键在于将气候目标与发展目标全面整合到各项政策、金融机制及跨部门行动之中。 将适应议程纳入发展政策 关键概念 《巴黎协定》要求所有缔约方均应制定长期的温室气体低排放发展战略（LT-LEDS） 国家自主贡献伙伴关系致力于协调2030年可持续发展目标和《巴黎协定》的使命 发展可以从气候、发展和生物多样性的协同效益中获益。 资源 实践社区 长期温室气体低排放发展战略编制指南 国家自主贡献伙伴关系 长期战略门户网站 气候与发展知识网络 # 6 结论 # 6 结论 本报告强调了通过健全的政策规划流程推进气候适应工作的机遇。政策周期是一个涵盖规划、实施、监测、评估与学习的持续迭代、不断优化的过程。利用该周期有助于制定有效的气候适应政策，并将其规模化，为长期气候战略做出贡献。跨领域研究发现总结如下： # 6.1 跨领域研究发现 # 多层次治理 政策规划涉及不同层级、辖区与行政边界。在地方层面，基于社区的举措对于解决被忽视的需求和地方条件至关重要。在国际层面，政府间气候变化专门委员会（IPCC）和《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）等全球性机构，为各国行动提供了实用框架、全球影响研究以及协调各个国家实现目标。国家层面则通常扮演着调和地方需求与国际指导的中间角色。多层次治理是一项关键机制，它能实现战略的纵向整合，让自上而下与自下而上的努力相辅相成。 # 部门主流化 气候影响将波及社会各个领域。因此，气候适应也必须着眼于跨部门协作。适应策略应具有相关性、可操作性，并通过多部门参与的横向整合过程予以实施。相应地，各领域的关键利益相关方能够提供重要的洞见与实用数据，为政策的规划与实施提供支撑。 # 系统的、迭代的解决方案 适应无法依靠单一政策实现。此外，缺乏相互支持或协同作用的适应性政策难以驱动深度变革。因此，政策规划不仅要考量单一政策的成效，更要关注多项政策在统一战略下协同作用的整体有效性。将适应理念融入现有的政策流程（如城市规划、发展、卫生等），将有助于推动适应行动的主流化并提升其力度。 # 资金保障 气候适应政策必须考虑所需的资金。资金是推动落实既定战略的关键要素。政策可囊括多元化的融资渠道，例如国家及地方政府的资源调拨，以及公私伙伴关系（PPP）等其他来源。明确这些资金来源至关重要，这既能保障政策的顺利实施，也能确保气候适应理念融入相关的发展倡议中。 # 监测、评估与学习 (MEL) 监测、评估与学习（MEL）是适应政策周期中的核心环节。MEL框架的构思应在政策制定阶段就已完成，从而在政策执行时顺利部署，以支持对既定战略和目标的跟踪。MEL能够加强利益相关方的参与，确保各行动方有效履行职责，进而提升政策成效。例如，洪水泛滥，MEL系统可以为开展人道主义救援的政府机构提供更有力的支持。这类系统能够提升数据的可用性，实现战略的及时更新，为后续研究提供参考，并推动最佳实践的识别与推广。MEL框架应具备动态调整与灵活适用的特性，以应对不断涌现的新型气候风险。 # 性别主流化 在整个适应政策周期中贯彻性别主流化至关重要。该方法通过系统评估不同群体面临的差异化需求和影响，推动性别平等目标的实现。它有助于在规划、实施和MEL各阶段识别出与性别相关的动态因素。因此，为确保战略顺利制定与执行，必须充分评估其对妇女、青年、原住民、残疾人及其他边缘化群体的具体影响。 # 6.2 后续步骤 本报告为启动气候适应政策进程提供了指引。我们提供了一个可遵循的通用框架，以及可操作的工具和最佳实践案例。 由于气候适应行动具有显著的地域性特征，下一步的关键在于，各相关行动方必须将本报告的信息与本地实际相结合，在充分考量本地的资源禀赋、自身能力、现实制约和发展机遇的基础上，因地制宜地制定行动方案。 我们呼吁地方行动者、决策者及适应领域从业者，将本地的具体情况置于次国家、国家乃至国际的多层级治理框架下进行统筹考量。例如，国家适应计划（NAP）等现有国家战略，可为地方工作提供重要指引。此外，更高层级的治理还可通过提供资金、支持能力建设、促进知识转移等方式为地方赋能。即便国家层面的适应规划尚有不足，在地方层面发起行动，同样能有效提升公众的气候意识，并为全球合作提供有力支撑。 各行业的领导者与利益相关方，能够以其专业知识、独到见解和数据资源为决策过程做出宝贵贡献。持续评估气候变化及适应行动对本行业的影响，对政策制定者而言至关重要。我们呼吁各利益相关方积极参与对话并共享知识，此举将使气候适应目标与各行业自身的发展实现共赢。 最后，国家及超国家层面的适应专家在致力于实现宏观适应目标的同时，应进一步吸纳地方利益相关方深度参与。实现气候适应，唯有同时依靠宏观规划与地方行动，这需要持续为地方和一线工作者提供资金保障、能力建设，保障知识迁移。 # 参考文献 关于MyCoast—MyCoast（2025）.检索于2025年6月26日，https://mycoast.org/about 欧盟适应政策概览 | 气候政策信息中心（2015）.检索于 2025 年 6 月 26 日, https://climatepolicyinfohub.eu/adaptation-policy-eu-%E2%80%93-overview.html Adom, P. 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