2011年-世界发展银行全球_Strengthening_Institutions_for_the_Preparation_of_Government_Budgets_46页_789kb

总结：津巴布韦政府预算准备机构强化

核心内容

本报告旨在分析津巴布韦政府预算准备过程中面临的主要挑战，并提出一系列改革措施，以加强预算规划和公共资源配置的制度建设。报告强调了恢复财政纪律、提升预算透明度与问责机制的重要性，并结合非洲及其他地区经验，建议采取渐进式改革策略。

主要观点

• 预算准备时间紧迫：2010年和2011年的预算准备时间非常紧张，导致各部门几乎没有时间进行详细的支出计划，预算请求远超可用财政空间。
• 战略规划不足：当前预算流程中缺乏明确的战略审查和优先排序阶段，削弱了预算的有效性。
• 预算执行能力薄弱：财政执行和会计流程尚未完全恢复，存在大量拖欠、缺乏系统银行账户追踪等问题。
• 政策与预算脱节：政策制定和战略规划未能充分整合到预算流程中，影响预算的合理性和可操作性。
• 结果导向预算（RBB）复杂性高：RBB在当前条件下过于复杂和资源密集，建议暂缓实施，优先恢复基础预算流程。
• 资本支出管理不足：资本支出规划仍以需求识别为主，缺乏优先排序和详细评估机制。
• 外援资金未系统整合：外援资金通过多种渠道进入，未纳入政府预算系统，影响协调和问责。
• 立法框架需完善：尽管已通过新的公共财政管理法案，但其对预算流程的规范仍不充分，需进一步修订。

关键信息

一、预算准备日程表

• 现状：2010和2011年预算准备时间被压缩为4个月，缺乏足够时间进行战略审查和优先排序。
• 建议：
  • 将预算准备启动时间提前至财政年度第一季结束。
  • 引入预算策略文件（BSP），替代中期财政政策审查（MYFPR），并在6月底提交给内阁。
  • 将详细预算提案准备时间提前，确保预算能在10月底前提交给议会。
  • 引入独立的预算执行审查机制，以支持年度预算调整。

二、预算规划流程强化

• 中期预算视角：MoF正在尝试建立中期预算框架（MTEF），但仍处于早期阶段。
• 建议：
  • 增强宏观财政分析和预测能力，以支持中期财政目标和预算上限设定。
  • 要求各部门在预算上限内提交预算建议，超出部分作为附加提案。
  • 建立长期行动计划，逐步推进中期预算改革，最终实现MTEF。
  • 将资本支出纳入预算上限，考虑未来项目的资金承诺。

三、政策与战略规划整合

• 现状：政府通过STERP和MTP尝试恢复中期政策和规划流程，但存在宏观预测不一致和公共投资计划不现实的问题。
• 建议：
  • 短期内重点放在宏观经济稳定、建立现实的财政框架和恢复可信的年度预算。
  • 建立灵活的政策与战略规划流程，与中期行动计划整合。
  • 优化部门内部政策与预算规划功能，考虑设立综合规划与预算部门。
  • 审查MoF、MoEPIP和总理办公室在政策与规划中的角色，整合职能。

四、结果导向预算（RBB）

• 现状：RBB在当前条件下过于复杂，且部门缺乏详细成本核算能力。
• 建议：
  • 限制RBB协议范围，仅限于预算执行。
  • 重新评估RBB实施计划的可行性，参考其他非洲国家经验。
  • 简化RBB流程，减少对能力的要求。
  • 基于评估结果，制定修订后的RBB流程，包括手册和培训材料。

五、资本投资计划管理

• 现状：资本支出仍以需求识别为主，缺乏优先排序和详细评估。
• 建议：
  • 引入资本支出计划，将资本支出与项目总成本挂钩。
  • 优先完成现有基础设施项目，而非启动新项目。
  • 建立分两阶段的资本项目审批机制：初步批准和最终批准。
  • 制定新的项目设计、准备和评估标准，开展相关培训。

六、将外援纳入预算

• 现状：外援资金通过多种渠道进入，未纳入政府预算系统，影响协调和问责。
• 建议：
  • 与援助协调单位（CPs）合作，建立全面的外援支出清单。
  • 制定预算和跟踪外援支出的程序。
  • 修订现有NDF和投票账目安排，使援助项目与部门规划和预算流程更好整合。
  • 建立统一的外援和国内资金识别与筛选程序。
  • 创造条件，使援助资金作为预算支持提供。

七、预算文件与展示

• 现状：预算文件较多且存在重复，缺乏与决策点的紧密联系。
• 建议：
  • 将MYFPR转变为BSP，作为内阁讨论预算前的参考文件。
  • 向议会提交BSP，以支持预算讨论。
  • 引入预算问题文件，用于预算准备初期的政府研讨会。
  • 改进蓝皮书中的部门预算展示，加强叙述部分并优化表格展示。

八、立法框架

• 现状：2010年初通过了新的公共财政管理法案，但未详细规定预算流程。
• 建议：
  • 制定预算指导方针，反映近期改革和新程序。
  • 修订法案，要求预算草案在新财政年度开始前至少两个月提交议会。
  • 考虑修订法案或制定专门的预算系统和流程法律。

九、组织结构与能力建设

• 现状：MoF和线部门中75%的员工任职不足两年，存在职能重叠和结构碎片化问题。
• 建议：
  • 建立预算规划和管理的培训与能力建设计划。
  • MoF和MoEPIP应指导线部门加强预算规划和管理职能。
  • 对MoF组织结构进行职能审查，考虑将ICEU重新整合至预算部门，并统一常规与投资预算。

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