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总结：越南卫生公共-私营合作伙伴关系（PPP）的挑战与建议

核心内容

本报告由世界银行团队撰写，旨在为越南政府提供关于卫生公共-私营合作伙伴关系（Health PPPs）的决策支持，涵盖PPP投资法及其相关法规、各相关部门的政策及地方层面的PPP交易决策。报告强调，PPP并非唯一或最优的私营部门参与方式，但作为政府推动卫生发展的重要工具，其潜力仍需进一步挖掘。

主要观点

• PPP的定义与分类：PPP合同通常包含设计、建设、融资、运营、维护和交付服务等多个阶段。根据私营部门承担的角色和责任，卫生PPP可分为五种类型：设备管理服务、运营与管理服务、专业服务、卫生设施PPP和综合PPP。
• 越南PPP法律框架：越南目前有8种受监管的PPP合同类型，包括BOT、BTO、BT、BOO、BLT、BTL、O&M和混合合同。但现行法律框架对PPP的定义偏向基础设施项目，忽视了服务型PPP的重要性。
• 越南PPP项目现状：截至2019年，越南已有336份PPP合同，但卫生PPP项目数量较少，仅有3份已签署。其中，1份BOO合同被终止，1份BOT合同运营多年但存在困难，1份BT合同虽完成建设，但未实现私营部门的维护责任。
• PPP项目流程：越南的PPP开发流程包括准备、采购和实施阶段，但项目准备和审批过程漫长，缺乏良好的治理实践。目前仅有18个项目完成预可行性研究，10个项目完成可行性研究。
• 私营部门参与限制：私营部门在卫生领域的参与受到缺乏高素质临床人才和对长期融资渠道的依赖限制。多数PPP项目依赖政府支持，否则私营部门将主要通过患者支付来回收成本。

关键信息

• PPP项目数量与类型：越南卫生PPP项目数量有限，仅约63个项目在项目管道中，但多数未进入实施阶段。
• 项目特点：现有卫生PPP项目多集中在城市医院基础设施，较少关注预防和初级卫生保健，且主要面向高收入群体，对农村弱势群体的覆盖不足。
• 公共部门能力不足：越南卫生部仅有3名员工负责PPP事务，且未专职从事PPP工作，缺乏PPP项目管理的专业能力。
• 私营部门兴趣有限：大型私营医疗机构对PPP模式兴趣不高，更倾向于使用联合经营（JV）模式，这可能影响PPP在卫生领域的推广。
• 法律与政策支持不足：当前PPP法律框架存在定义模糊、缺乏关键监管和指导文件、法律文件之间存在不一致等问题，影响PPP项目的实施和规范性。

项目设计与实施

• PPP项目流程：包括项目准备、采购、实施和终止四个阶段，其中采购阶段缺乏竞争性和透明度。
• 项目结构示例：包括Thu Duc、Tan Phu、BTO设备服务、初级卫生保健等项目结构，展示了不同PPP模式的实际应用。
• 绩效指标与支付机制：PPP合同应基于绩效指标进行支付，以确保服务质量和效率，同时应包括对非自愿提案的评估与管理。

障碍分析

• 政策与法律障碍：PPP定义偏向基础设施，缺乏长期合同、风险与责任共享、绩效支付等关键要素。法律文件之间存在不一致，PPP未被纳入卫生政策。
• 公共部门障碍：缺乏PPP项目管理的专业能力，PPP单位未设立专门的卫生PPP工作组，项目筛选与评估机制不完善。
• 私营部门障碍：缺乏高素质医护人员，对长期项目兴趣不高，主要依赖患者支付。
• 财务障碍：长期融资渠道有限，银行多提供抵押贷款，缺乏基于收入的贷款和非追索性融资产品。

建议与未来方向

• 谨慎采用PPP模型：目前应优先考虑“资产密集、服务轻量”的PPP模式，如设备和服务PPP。
• 完善法律框架：越南正在制定PPP投资法，应借此机会优化PPP定义和流程，明确长期合同、风险分担和绩效支付机制。
• 加强公共部门能力：建立专门的卫生PPP工作组，提供专业培训，提升PPP项目管理能力。
• 推动公平与效率：PPP项目应优先考虑弱势群体，确保卫生服务的公平性和效率。
• 支持非自愿提案：完善对非自愿提案的评估与管理机制，确保政府支持和财政承诺的透明度。
• 加强融资机制：发展多样化的长期融资产品，支持PPP项目的实施。

附录与参考资料

• 案例研究：包括肯尼亚、巴基斯坦、印度、土耳其、莱索托等国家的卫生PPP案例，展示了不同模式的应用。
• 图表与数据：提供了越南PPP项目数量、类型、法律框架、合同结构等图表，以及相关法律和政策文件。
• 法律与政策文件：包括《PPP投资法》、《公共资产使用与管理法》等，明确了PPP与JV的法律区别。

结论

越南在卫生PPP领域仍处于发展初期，面临政策、法律、执行能力、融资和公平性等多重挑战。为推动卫生PPP的发展，越南政府需完善法律框架，提升公共部门能力，优化项目筛选机制，并探索适合本国国情的PPP模式，以实现更有效的卫生服务提供和资源动员。