2015年-世界发展银行全球_Creating_a_Framework_for_Public-Private_Partnership_Programs___A_Practical_Guide_for_Decision-makers_58页_896kb

详细总结：创建公共私营合作（PPP）项目框架的实用指南

核心内容

本文件《Creating a Framework for Public-Private Partnership (PPP) Programs》由Jeffrey Delmon撰写，旨在为决策者提供一个构建和实施PPP项目的实用框架。PPP是一种不同于传统公共采购的基础设施服务获取方式，强调政府与私营部门之间的合作，以实现长期的基础设施服务交付。文中指出，PPP框架的建立是一个动态、迭代的过程，需要政府、私营部门和相关社区的共同努力。

主要观点

1. PPP框架的定义与目标

• PPP是指政府与私营部门之间通过合同或法律关系，以改善或扩展基础设施服务为目的的合作模式。
• PPP框架应包含清晰的法律、制度和财务环境，以吸引投资、提高效率、减少风险并确保透明度。
• 早期阶段应保持框架简单，随着项目成熟，框架可以逐步复杂化。

2. 政策制定与法律框架

• 政府应制定明确、全面且灵活的PPP政策，并定期更新以吸收经验教训。
• 法律框架需界定政府机构在PPP项目中的权力，防止“越权行为”（ultra vires）。
• 法律应为PPP项目提供清晰的收费机制、纠纷解决方式、税收处理、资产担保等规则。
• 各国应根据其法律体系（如民法系或普通法系）制定相应的PPP法律或通过其他法律工具（如采购法）来支持。

3. 制度框架

• PPP项目的成功依赖于有效的制度安排，包括协调机制、财政支持、项目选择、项目准备等。
• 政府应设立专门的机构、委员会和任务小组，负责PPP项目的协调和管理。
• 需要制定透明、竞争的项目选择流程，并建立标准操作指南。

4. 项目采购与实施

• 项目采购流程应包括可行性研究、投标准备、资格预审、招标等阶段。
• 政府在项目实施过程中需积极参与，确保项目顺利推进。
• 项目团队、操作手册、绩效监控、融资安排、纠纷解决等是实施过程中的关键环节。

5. 公共支持的使用

• 公共支持包括财政补贴、担保、贷款和股权投资等形式。
• 政府应通过明确的程序和条件，提供支持以确保项目可行性、竞争性和财务风险可控。
• 政府支持应具有可撤销性，以避免预算不足导致的问题。

6. 本地货币融资

• 本地货币融资是PPP项目的重要资金来源，有助于减少外汇依赖和提高项目的可持续性。
• 政府可通过中介机构（如发展基金）来促进本地资本的流动。
• 本地货币融资需考虑法律、财务和实际操作的可行性。

关键信息

政策制定建议

• 学习与实践结合：通过实际项目实施来识别投资环境中的不足。
• 循序渐进：从简单项目开始，逐步推进复杂项目，以确保政府和投资者的接受度。
• 借鉴经验但不照搬：学习其他国家的PPP经验，但应根据本国法律、政治和经济背景进行调整。

法律框架要点

• 政府授权：需明确哪些政府机构有权参与PPP项目。
• 风险分配：政府应合理分配风险，确保投资者不承担不应由其承担的风险。
• 收费机制：需明确项目公司如何设定和收取服务费，以及是否有强制执行机制。
• 纠纷解决：推荐使用仲裁机制，以提高裁决的执行效率和公正性。
• 主权豁免：政府通常享有司法和执行豁免权，但可根据需要进行放弃。

制度框架要点

• 协调机制：政府需设立专门机构负责PPP项目的协调和管理。
• 财政支持：政府应提供必要的财政支持，包括项目准备和财政风险管理。
• 项目选择：应选择具有战略意义和财务可行性的项目作为示范项目。
• 透明与竞争：确保项目选择和实施过程的透明度和竞争性。

实施流程

• 前期研究：包括可行性研究、业务案例分析等。
• 资格预审与招标：需设定明确的资格标准和招标流程。
• 项目执行与监控：包括绩效监控、融资安排、资产担保、纠纷解决和项目交接。

总结

本指南强调PPP框架的构建是一个系统性、动态的过程，需要政府、私营部门和社区的协同努力。法律和制度框架的清晰性、灵活性和可操作性是PPP成功的关键。政府应通过政策制定、法律支持、制度建设、项目选择和公共支持等方式，为PPP项目创造一个有利于投资和可持续发展的环境。同时，应注重本地货币融资和风险分配机制，以确保PPP项目的财务可行性和长期效益。