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总结：美国战略调整以应对现实需求

核心内容

本文由Anthony H. Cordesman撰写，探讨了美国在冷战结束后战略制定和执行方面的退步，并指出当前的国家安全与国防战略文档未能有效应对现实威胁。作者强调，战略不应仅停留在概念层面，而应与实际的计划、编程和预算紧密联系。同时，文章批评了美国当前在战略制定、净评估整合、政府整体协作和预算执行方面的不足，并提出了一系列改革建议。

主要观点

• 战略与行动脱节：美国的战略文档多为口号式表达，缺乏具体行动和资源分配的明确指导。
• 预算问题：当前的国防预算请求主要关注军事服务的输入项，而非战略目标，未能有效反映未来需求。
• 缺乏净评估：美国未能系统地进行净评估，导致战略缺乏实证基础和实际可行性。
• 未实现“全政府”协作：虽然提出了“全政府”概念，但实际操作中未能有效整合军事与民用资源。
• 战略焦点模糊：美国在应对中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜等主要和次要威胁方面缺乏清晰的战略优先级。
• 文化与体制问题：美国国防部在战略执行过程中缺乏有效的分析能力和创新思维，文化上未能适应现代复杂的战略环境。

关键信息

现实威胁的演变

• 美国需要重新聚焦于中国和俄罗斯这两个主要竞争对手。
• 区域威胁如伊朗、朝鲜以及全球范围的极端主义和不稳定局势仍需持续关注。
• 美国在阿富汗和中东的长期战争也对战略执行提出了挑战。

现有战略文档的问题

• 2017年国家安全战略：提出了广泛的政策目标，但缺乏具体实施路径和资源分配。
• 2018年国防战略：强调与中国的竞争，但未提供清晰的作战概念或战略优先级。
• 《为共同防御做准备》：作为国防战略委员会报告的摘要，未能充分反映战略的深度和细节，更像是一个愿望清单。

改革建议

• 加强净评估：建议将净评估与战略制定、计划、编程和预算过程紧密结合。
• 制定功能性的未来年份国防计划（FYDP）：应考虑未来年份的战略影响，而非仅限于当前财政年度。
• 整合战略与预算：预算应基于战略目标，而非仅作为输入项的汇总。
• 建立跨职能团队（CFTs）：建议由文职领导带领军事副手，负责协调战略与行动。
• 提升分析能力：国防部需重建分析支持体系，以确保战略决策基于专业评估。
• 推动文化变革：强调国防部需适应21世纪的运营方式，提升创新性、响应能力和效率。

战略与执行的挑战

• 美国在多地区同时面临战略挑战，需资源和准备应对多线作战。
• 需要更清晰的力结构和作战概念，以应对混合战争、灰色地带冲突等新型威胁。
• 战略应超越单纯的威慑与作战，应包括政治、经济和信息领域的竞争。

结构分析

战略退步

• 美国在冷战结束后未能保持战略的连贯性和深度，导致战略制定和执行能力下降。
• 战略文档缺乏明确的重点和实施路径，未能有效指导行动。

计划、编程与预算的失败

• 美国的PPB（计划、编程与预算）系统未能与战略目标有效结合。
• 预算请求多为输入项的增加，而非战略导向的资源配置。

净评估与政府整体协作的缺失

• 净评估未能成为战略制定的重要基础。
• 缺乏真正的“全政府”协作机制，导致战略执行效率低下。

战略焦点的丧失

• 冷战结束和军事力量削减削弱了美国的战略优先级。
• 9/11事件后的反恐政策过于狭窄，未能全面应对新兴威胁。
• 美国在伊拉克战争中的误判也进一步削弱了战略一致性。

战略文档的不足与改进方向

• 现有战略文档未能满足战略的实用定义，即通过政治、经济、心理和军事手段实现国家目标。
• 建议制定更具操作性的战略，明确目标、概念、能力和预算之间的关系。

结论

美国需要在战略制定、净评估整合、预算执行和政府协作方面进行系统性改革。当前的策略和预算系统未能有效应对现实威胁，需推动文化变革、加强分析能力，并确保战略与行动的深度衔接。