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人大国发院系列报告总结：如何治理“一把手”腐败？

核心内容概述

本报告由中国人民大学国家发展与战略研究院发布，聚焦于如何治理“一把手”腐败问题。报告从中国腐败的总体情况出发，深入分析了“一把手”腐败的特征，并提出了以“限权、监督、激励”为核心的治理策略，强调制度建设在反腐中的基础性作用。

主要观点与关键信息

一、中国腐败的总体描述

• 腐败的国际比较：中国腐败程度在全球170多个国家中处于中等水平，属于比较腐败的国家，近年来略有恶化趋势。
• 腐败的定义：腐败是官员为私人利益滥用公共权力或破坏规则的行为。
• 反腐败成效：自十八大以来，反腐败运动力度大、频率高、范围广，取得显著成效。
• 政治周期影响：反腐败存在政治周期效应，政治敏感时期反腐力度相对减弱。
• 纪检监察体制调整：纪检监察权力逐步扩大，但监督仍面临诸多挑战。

二、“一把手”腐败的若干特征

• 腐败案例统计：2000年至2014年3月，共收集367个厅局级以上腐败案例，其中219名为“一把手”（约占60%）。
• 行业分布：党委、政府、交通、司法和国企是“一把手”腐败的高发领域。
• 学历分布：大部分“一把手”腐败官员具有大专以上学历，其中本科占37%，硕士占42%，博士占9%。
• 性别分布：女性“一把手”腐败比例较低，仅占1%左右。
• 腐败形式：包括“二奶”现象、执法犯法、政绩工程、隐性腐败等。
• 腐败动机：与官员个人物质需求、家庭负担、晋升压力密切相关。

三、遏制“一把手”腐败的制度安排

（一）限制权力是基础

• 权力集中是腐败根源：阿克顿勋爵名言“权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败”指出，限制权力是反腐败的制度基础。
• 建议措施：
  1. 减少行政审批权：将市场能处理的事务交给市场，减少政府干预。
  2. 限制自由裁量权：扩大候选人范围，推行“差额提名”，对拟任命职位设置技术性限制。
  3. 强化重大决策的事前约束：引入“决策咨询委员会”，并需人大常委会事前批准与事后监督。

（二）强化监督是关键

• 自上而下的监督：
  1. 推进纪委垂直管理：建议纪委由中央完全垂直管理，以提高独立性。
  2. 加强“八小时之外”的监督：关注官员的亲属圈、朋友圈，探索对非工作场合的适度监督。
• 自下而上的监督：
  1. 严格考试制度：推行“逢进必考”，并公开候选人分数或票数。
  2. 公开招投标信息：减少项目腐败。
  3. 公开财政收支细目：遏制“三公”腐败。
  4. 公示官员财产：防止隐性腐败，建议建立财产申报和核查制度。
• 舆论监督：媒体和网络监督成为群众监督的重要形式，尤其在反腐信息曝光中发挥关键作用。

（三）提高激励是保障

• 激励与监督并重：激励是反腐败的重要保障，可减少官员“不想贪”的动力。
• 建议措施：
  1. 实行现代“品位分等制”：对低级别职位官员给予更高的官阶和待遇，形成“第二个升迁空间”。
  2. 提高物质保障：包括休假、住房、医疗、离任待遇等，减少腐败动机。

有争议的问题分析

1. 决策权与执行权分离是否可行？

   • 分权容易造成责任不清和推诿，当前中国仍需依赖“集中力量办大事”的模式，短期内难以实现全面分权。

2. 给“一把手”分权是否可行？

   • 尽管“一把手”腐败严重，但分权并非解决之道。当前体制下，权力集中是政治与经济发展的需要。

3. 同级监督是否可行？

   • 同级监督存在难度，但通过加强党内民主生活会，可逐步改善“一把手”监督问题。

4. 谁来监督纪委？

   • 纪委监督权缺乏外部制约，需逐步赋予公民更多监督权力，建立监督者监督机制。

总结与政策建议

• 反腐败三原则：限权、监督、激励，是减少“一把手”腐败的根本路径。
• 政策建议：
  • 逐步推进纪委系统从半垂直管理向全垂直管理过渡。
  • 强化对“一把手”非工作场合的监督。
  • 推行“逢进必考”制度，扩大候选人范围。
  • 公示“三公”经费明细和官员财产，提高透明度。
  • 实行“品位分等制”，为低级别官员提供激励。
  • 提高“一把手”的物质保障，减少腐败机会。
• 反腐无捷径：没有奇招异术，唯有制度建设、权力限制和监督强化才是治本之策。

关键词

腐败、反腐败、权力、监督、激励

作者信息

• 聂辉华：中国人民大学国家发展与战略研究院副院长，经济学院教授、博士生导师。
• 全志辉：中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，农业与农村发展学院副教授、博士生导师。

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