20260305-东方证券-2026年政府工作报告学习体会_政策务实_经济迈向再平衡_9页_641kb

> **来源：[研报客](https://pc.yanbaoke.cn)** # 政策务实，经济迈向再平衡 # ——2026年政府工作报告学习体会 # 研究结论 - 事件：2026年3月5日，十四届全国人大第四次会议在北京开幕，总理作政府工作报告。 - 报告充分肯定了2025年政府各项工作，全年经济社会发展主要目标任务顺利完成，“十四五”圆满收官，成果来之不易；2026年是“十五五”开局之年，政策兼顾长期与短期目标，对“十五五”时期重点目标和任务着墨颇多；在肯定成绩的同时，特别提到政绩观的偏差，指出政府工作中存在“不作为、乱作为、假作为，搞表面文章”的不足之处。 - 具体来看，本次政府工作报告有五大亮点： √第一，“量”的目标更加务实，“价”的目标更加积极。今年GDP增长目标定在 $4.5\% -5.0\%$ 之间，为2023年以来的首次下调，体现了对经济客观规律的理性认识和“提质增效”的理念。与更加务实的增长目标相匹配，今年财政和货币政策力度也较为克制。与“量”的目标较为克制相比，“价”的目标更加积极，明确“推动价格总水平由负转正、消费价格合理温和回升”。 √ 第二，继续强调扩大内需，8000亿新型政策性工具是亮点。传统扩内需的政策工具规模维持稳定，8000亿新型政策性金融工具则弥补多目标任务下地方专项债用于投资被挤压的额度；提振消费则主要通过优化供给、创设场景来实现，服务消费仍最为受益。 第三，碳排放目标难度不小，关注供给侧执行力度。报告明确了“十五五”时期和2026年单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标，分别是 $17\%$ 和 $3.8\%$ 。碳排放目标更加真实地反映降碳工作成效，实现难度也更大。除需要在供给侧加速落后产能出清之外，还需要加速新能源对传统能源的替代。 √ 第四，科技强调原始创新和产业融合。一方面，报告对“从0到1”的原创性科研创新更加重视，提出“全链条推进关键核心技术攻关”“优化有利于原创性、颠覆性创新的环境”；另一方面，报告提出要“打造世界级科技创新策源地”。“强化企业创新主体地位，支持科技领军企业牵头组建创新联合体，提高承担国家重大科技项目比例”。在新兴产业和未来产业提法上，新增未来能源和脑机接口。 √ 第五，“兜底”政策更细致，惠民生、防风险。在就业方面，政策一方面延续去年的阶段性措施（稳岗返还、社保补贴、专项贷款等），同时也为应对新业态对就业的影响做好准备（围绕发展新兴产业、未来产业培育新职业新岗位，增强服务业带动就业能力）。在防范化解重点领域风险方面，房地产延续“控增量、去库存、优供给”，地方政府债务则强调了化解融资平台经营性债务风险；金融领域则强调“充实地方中小金融机构风险处置资源和手段”，中小金融机构的重组进程可能加快。 - 总的来看，无论是淡化总量目标、强调物价由负转正，还是树立正确的政绩观，今年政府工作报告都传递出更加理性、务实的政策信号。宏微观温差收窄的背后，是经济加速实现再平衡的过程。中国经济风险评价有望继续下行，关注涨价和科技创新两条主线。 风险提示：对政策理解可能有偏差。地缘政治形势变化超预期。 报告发布日期 2026年03月05日 证券分析师 黄汝南 执业证书编号：S0860525120004 huangrunan@orientsec.com.cn 010-66210535 陈至奕 执业证书编号：S0860519090001 香港证监会牌照：BUK982 chenzhiyi@orientsec.com.cn 021-63326320 孙金霞 执业证书编号：S0860515070001 sunjinxia@orientsec.com.cn 021-63326320 孙国翔 执业证书编号：S0860523080009 sanguoxiang@orientsec.com.cn 021-63326320 刘姜枫 执业证书编号：S0860526010002 liujiangfeng@orientsec.com.cn 021-63326320 # 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2.2 继续强调扩大内需，8000亿新型政策性工具是亮点 政府工作报告的重点任务与去年中央经济工作会议顺序一致，将“着力建设强大国内市场”作为首要任务。传统扩内需政策工具规模维持稳定。其中，中央预算内投资安排7550亿元，比去年增加200亿元；“两重”8000亿元，与去年持平；“两新”2500亿元，比去年减少500亿元。考虑到超长期特别国债1.3万亿总额度中尚有500亿未分配，这部分可能作为“机动”资金随时调配。 除传统政策工具外，8000亿新型政策性金融工具是亮点，用于弥补多目标任务下地方专项债用于投资被挤压的额度。去年四季度安排5000亿新型政策性金融工具促进投资“止跌回稳”，今年则再安排8000亿。我们认为背后的考量主要是地方专项债目标任务较多，政府工作报告提到“重点支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款”等，用于形成投资实物工作量的比重可能会被压缩，这部分资金由新型政策性金融工具来补足。 提振消费则主要通过优化供给、创设场景来实现，服务消费仍最为受益。例如，“支持有条件的地方推广中小学春秋假，落实职工带薪错峰休假制度”“优化入境消费环境，打造‘购在中国’品牌”等。2025年以来通过延长假期实现服务消费扩张、核心服务通胀维持韧性的效果已有所体现。 # 2.3 碳排放目标难度不小，关注供给侧执行力度 碳排放目标替代能耗目标，目标更务实，实现难度不小。报告明确了“十五五”时期和2026年单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标，“十五五”时期累计降低 $17\%$ ，2026年降低 $3.8\%$ 。相比能耗目标，碳排放目标更加真实地反映降碳工作成效，实现难度也更大。“十四五”时期能耗强度累计下降目标为 $13.5\%$ ，扣除原料用能+非化石能源口径实现 $15.4\%$ ，超额完成了目标；而碳排放强度累计下降目标 $18\%$ ，实际完成 $12.4\%$ ，距离实现目标还有距离。 要想实现“十五五”时期的碳排放目标，除需要在供给侧加速落后产能出清之外，还需要加速新能源对传统能源的替代。一方面，在更高的目标要求下，供给侧的传统行业出清政策有望加码；另一方面，政府工作报告提出“未来能源”概念，相关产业值得关注。近期中东地缘冲突推高油价，更加体现能源转型的重要性。 # 2.4科技强调原始创新和产业融合 在“加快高水平科技自立自强”一节，报告强调了原始创新和产业融合两个方面，符合“十五五”规划建议稿对未来中国科技创新的定位。 一方面，报告对“从0到1”的原创性科研创新更加重视。“十五五”规划建议稿提出“加强原始创新和关键核心技术攻关”，既是对“十四五”科技创新工作的认可，也是对“十五五”时期更高的目标要求。政府工作报告则提出“全链条推进关键核心技术攻关”“优化有利于原创性、颠覆性创新的环境”。 另一方面，报告提出要“打造世界级科技创新策源地”。“强化企业创新主体地位，支持科技领军企业牵头组建创新联合体，提高承担国家重大科技项目比例”。 在新兴产业和未来产业提法上，与2025年相比，新增未来能源和脑机接口，有望成为主题投资新主线。 # 2.5 “兜底”政策更细致，惠民生、防风险 宏观政策的民生导向是近年来政策理念的一次重大变化，去年面对关税压力，“兜底”政策对稳预期、防风险发挥了重要作用。今年政策则延续这一理念。 在就业方面，政策一方面延续去年的阶段性措施，同时也为应对新业态对就业的影响做好准备。报告指出“延续实施稳岗返还、社保补贴、专项贷款等阶段性措施”，同时提到“围绕发展新兴产业、未来产业培育新职业新岗位，增强服务业带动就业能力”，特别提出“完善适应人工智能技术发展促进就业创业的措施”，回应人工智能替代就业岗位的担忧。 在防范化解重点领域风险方面，增量在金融领域。报告对房地产、地方政府债务和金融领域风险均有涉及。房地产延续去年中央经济工作会议表述，“控增量、去库存、优供给”，部分一二线城市核心区域收储进程有望加快，同时通过城市更新保障民生、实现投资止跌回稳；地方政府债务则强调了化解融资平台经营性债务风险；金融领域则强调“充实地方中小金融机构风险处置资源和手段”。考虑到前期重点领域风险主要关注房地产和地方政府债务，对金融领域风险措施相对较少，今年的增量措施可能主要在金融领域风险，特别是中小金融机构的重组进程可能加快。 # 3. 总结：经济加速再平衡 总的来看，无论是淡化总量目标、强调物价由负转正，还是树立正确的政绩观，今年政府工作报告都传递出更加理性、务实的政策信号。宏微观温差收窄的背后，是经济加速实现再平衡的过程。中国经济风险评价有望继续下行，关注涨价和科技创新两条主线。 # 风险提示 对政策理解可能有偏差。研究基于历史文本结合主观判断，存在政策理解不到位的可能性。 地缘政治形势变化超预期。全球地缘紧张加剧，未来走势具有不确定性，可能对我国经济造成超预期冲击。 图1：2026与2025年政府工作报告文本对比 2026 2025 总基调 稳中求进 稳中求进 统筹国内国际两个大局,更好统筹发展和安全,实施更加积极有为的宏观政策,增强政策前瞻性针对性协同性,持续扩大内需、优化供给,做优增量、盘活存量,因地制宜发展新质生产力,纵深推进全国统一大市场建设,持续防范化解重点领域风险,着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期,推动经济实现质的有效提升和量的合理增长,保持社会和谐稳定,实现“十四五”良好开局。 进一步全面深化改革,扩大高水平对外开放,建设现代化产业体系,更好统筹发展和安全,实施更加积极有力的宏观政策,扩大国内需求,推动科技创新和产业创新融合发展,稳住楼市股市,防范化解重点领域风险和外部冲击,稳定预期、激发活力,推动经济持续回升向好,不断提高人民生活水平,保持社会和谐稳定,高质量完成“十四五”规划目标任务,为实现“十三五”良好开局打牢基础。 全年整体任务 国内生产总值目标 4.5%-5%,在实际工作中努力争取更好结果(“提出这些预期目标,主要考虑是开局之年为调结构、防风险、促改革留出空间,为后期更好发展打牢基础”) 5%左右 就业目标 城镇调查失业率5.5%左右,城镇新增就业1200万人以上 城镇调查失业率5.5%左右,城镇新增就业1200万人以上 居民消费价格涨幅目标 2%左右 2%左右 其他目标 居民收入增长和经济增长同步;国际收支基本平衡;粮食产量1.4万亿斤左右;单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右(综合考虑了经济社会发展、绿色低碳转型和国家能源安全等多种需要) 居民收入增长和经济增长同步;国际收支保持基本平衡;粮食产量1.4万亿斤左右;单位国内生产总值能耗降低3%左右,生态环境质量持续改善 赤字率(%) 4.00 4.00 赤字规模(万亿) 5.89 5.66 一般公共预算支出规模(万亿) 30.97 29.7 超长期特别国债(万亿) 1.3 1.3 特别国债(亿) 0.3 0.5 专项债(万亿) 4.4 4.4 合计新增政府债务总规模(万亿) 11.89 11.86 财政政策方向与重点 继续实施更加积极的财政政策......今年财政支出继续保持相当规模,要持续用力优化支出结构,更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面,提高财政资金使用效益。中央财政增加对地方财力转移支付规模,开展整合统筹使用转移支付资金试点,增强地方自主财力和统筹能力。压实分级保障主体责任,兜牢基层“三保”底线。各级政府要更好“当家理财”,建立健全增收节支机制,积极盘活利用存量资源资产,严肃财经纪律,强化预算约束,严控一般性支出,坚决落实过紧日子的要求,务必把省下来的每一分钱都用到发展的关键点、群众的急需处。 实施更加积极的财政政策。统筹安排收入、债券等各类财政资金,确保财政政策持续用力、更加给力......持续优化支出结构,更加注重惠民生、促消费、增后劲,切实提高资金使用效益。中央财政加大对地方一般性转移支付力度,向困难地区和欠发达地区倾斜。严格落实分级保障责任,筑牢兜底基层“三保”底线。坚持政府过紧日子,推进财政科学管理,严肃财经纪律,严禁铺张浪费,腾出更多资金用于发展所需、民生所盼。 货币政策总基调 继续实施适度宽松的货币政策。把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量 实施适度宽松的货币政策。发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能 利率与货币增速 灵活高效运用降准降息等多种政策工具,保持流动性充裕,使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。优化创新结构性货币政策工具,适当增加规模,完善实施方式。畅通货币政策传导机制,充分发挥数据要素、知识产权等无形资产作用,强化考核评估、融资担保、风险补偿等支持措施,引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域。规范信贷市场经营行为,降低融资中间费用,促进社会综合融资成本低位运行。 适时降准降息,保持流动性充裕,使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。优化和创新结构性货币政策工具,更大力度促进楼市健康发展,加大对科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业等的支持。进一步疏通货币政策传导渠道,完善利率形成和传导机制,落实无还本续贷政策,强化融资增信和风险分担等支持措施。推动社会综合融资成本下降,提升金融服务可获得性和便利度。 汇率 保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。 保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能,创新金融工具,维护金融市场稳定。 政策协同 强化改革举措与宏观政策协同。推动高质量发展,既要政策给力,也要改革发力。要用改革的办法打通经济循环的卡点堵点,将政策效果转化为经济内生增长动能。增强宏观政策取向一致性和有效性,将各类经济政策和非经济政策、存量政策和增量政策纳入宏观政策取向一致性评估,使各类政策措施同向发力、形成合力。加强财政、金融、就业、产业等政策协同,深入挖掘政策结合点,创新实施工具,持续放大“组合拳”效应。健全预期管理机制,提振社会信心。 打好政策“组合拳”。加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策协同以及与改革开放举措的协调配合,增强政策合力。健全和用好宏观政策取向一致性评估工作机制,把经济政策和非经济性政策统一纳入一致性评估,统筹政策制定和执行全过程,提升政策目标、工具、时机、力度、节奏的匹配度。出台实施政策要能早则早、宁早勿晚,与各种不确定性抢时间,看准了就一次性给足,提高政策实效。加强上下联动、横向协作,促进政策从“最初一公里”到“最后一公里”衔接畅通。注重倾听市场声音,协同推进政策实施和预期引导,塑造积极的社会预期。 扩大内需 着力建设强大国内市场(安排超长期特别国债2500亿元支持消费品以旧换新+设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金+安排中央预算内投资7550亿元,安排8000亿元超长期特别国债用于“两重”建设+发行新型政策性金融工具8000亿元) 大力提振消费、提高投资效益,全方位扩大国内需求(安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新+中央预算内投资拟安排7350亿元。用好超长期特别国债,强化超长期贷款等配套融资) 新质生产力 加紧培育壮大新动能(安排2000亿元超长期特别国债资金支持大规模设备更新,去年3000亿元) 因地制宜发展新质生产力,加快建设现代化产业体系 科技创新 加快高水平科技自立自强 深入实施科教兴国战略,提升国家创新体系整体效能 重点领域改革 持续深化重点领域改革(涉及规范地方政府经济促进行为+稳步推进公用事业和公共服务价格改革+调整优化消费税征税范围、税率并推进部分品目征收环节后移+规范金融机构竞争秩序,深入推进地方中小金融机构减量提质等) 推动标志性改革举措加快落地,更好发挥经济体制改革牵引作用(涉及逐步推广经营主体活动发生地统计+加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方,增加地方自主财力+严控财政供养人员规模等) 对外开放 进一步扩大高水平对外开放 扩大高水平对外开放,积极稳外贸外资 乡村振兴 扎实推进乡村振兴全面振兴 着力抓好“三农”工作,深入推进乡村全面振兴 区域发展与城镇化 推动新型城镇化和区域协调发展(涉及因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件,进一步完善“人地钱”挂钩政策) 推进新型城镇化和区域协调发展,进一步优化发展空间格局 改善民生 上失能老年人养老服务补贴项目,积极开发老年人人力资源+倡导积极婚育观,加强初婚初育家庭住房保障,支持多子女家庭改善性住房需求等) 加大保障和改善民生力度,提升社会治理效能 绿色低碳 加快推动全面绿色转型 协同推进降碳减污扩绿增长,加快经济社会发展全面绿色转型 防范风险 加强重点领域风险防范化解和安全能力建设(涉及着力稳定房地产市场,探索多渠道盘活存量商品房,鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等。深化住房公积金制度改革) 有效防范化解重点领域风险,牢牢守住不发生系统性风险底线(涉及持续用力推动房地 资料来源：求是网，东方证券研究所 # 分析师申明 # 每位负责撰写本研究报告全部或部分内容的研究分析师在此作以下声明： 分析师在本报告中对所提及的证券或发行人发表的任何建议和观点均准确地反映了其个人对该证券或发行人的看法和判断；分析师薪酬的任何组成部分无论是在过去、现在及将来，均与其在本研究报告中所表述的具体建议或观点无任何直接或间接的关系。 # 投资评级和相关定义 报告发布日后的12个月内行业或公司的涨跌幅相对同期相关证券市场代表性指数的涨跌幅为基准（A股市场基准为沪深300指数，香港市场基准为恒生指数，美国市场基准为标普500指数）； # 公司投资评级的量化标准 买入：相对强于市场基准指数收益率 $15\%$ 以上； 增持：相对强于市场基准指数收益率 $5\% \sim 15\%$ 中性：相对于市场基准指数收益率在 $-5\% \sim +5\%$ 之间波动； 减持：相对弱于市场基准指数收益率在 $-5\%$ 以下。 未评级——由于在报告发出之时该股票不在本公司研究覆盖范围内，分析师基于当时对该股票的研究状况，未给予投资评级相关信息。 暂停评级——根据监管制度及本公司相关规定，研究报告发布之时该投资对象可能与本公司存在潜在的利益冲突情形；亦或是研究报告发布当时该股票的价值和价格分析存在重大不确定性，缺乏足够的研究依据支持分析师给出明确投资评级；分析师在上述情况下暂停对该股票给予投资评级等信息，投资者需要注意在此报告发布之前曾给予该股票的投资评级、盈利预测及目标价格等信息不再有效。 # 行业投资评级的量化标准： 看好：相对强于市场基准指数收益率 $5\%$ 以上； 中性：相对于市场基准指数收益率在 $-5\% \sim +5\%$ 之间波动； 看淡：相对于市场基准指数收益率在 $-5\%$ 以下。 未评级：由于在报告发出之时该行业不在本公司研究覆盖范围内，分析师基于当时对该行业的研究状况，未给予投资评级等相关信息。 暂停评级：由于研究报告发布当时该行业的投资价值分析存在重大不确定性，缺乏足够的研究依据支持分析师给出明确行业投资评级；分析师在上述情况下暂停对该行业给予投资评级信息，投资者需要注意在此报告发布之前曾给予该行业的投资评级信息不再有效。 # 免责声明 本证券研究报告（以下简称“本报告”）由东方证券股份有限公司（以下简称“本公司”）制作及发布。 本报告仅供本公司的客户使用。本公司不会因接收人收到本报告而视其为本公司的当然客户。本报告的全体接收人应当采取必要措施防止本报告被转发给他人。 本报告是基于本公司认为可靠的且目前已公开的信息撰写，本公司力求但不保证该信息的准确性和完整性，客户也不应该认为该信息是准确和完整的。同时，本公司不保证文中观点或陈述不会发生任何变更，在不同时期，本公司可发出与本报告所载资料、意见及推测不一致的证券研究报告。本公司会适时更新我们的研究，但可能会因某些规定而无法做到。除了一些定期出版的证券研究报告之外，绝大多数证券研究报告是在分析师认为适当的时候不定期地发布。 在任何情况下，本报告中的信息或所表述的意见并不构成对任何人的投资建议，也没有考虑到个别客户特殊的投资目标、财务状况或需求。客户应考虑本报告中的任何意见或建议是否符合其特定状况，若有必要应寻求专家意见。本报告所载的资料、工具、意见及推测只提供给客户作参考之用，并非作为或被视为出售或购买证券或其他投资标的的邀请或向人作出邀请。 本报告中提及的投资价格和价值以及这些投资带来的收入可能会波动。过去的表现并不代表未来的表现，未来的回报也无法保证，投资者可能会损失本金。外汇汇率波动有可能对某些投资的价值或价格或来自这一投资的收入产生不良影响。那些涉及期货、期权及其它衍生工具的交易，因其包括重大的市场风险，因此并不适合所有投资者。 在任何情况下，本公司不对任何人因使用本报告中的任何内容所引致的任何损失负任何责任，投资者自主作出投资决策并自行承担投资风险，任何形式的分享证券投资收益或者分担证券投资损失的书面或口头承诺均为无效。 本报告主要以电子版形式分发，间或也会辅以印刷品形式分发，所有报告版权均归本公司所有。未经本公司事先书面协议授权，任何机构或个人不得以任何形式复制、转发或公开传播本报告的全部或部分内容。不得将报告内容作为诉讼、仲裁、传媒所引用之证明或依据，不得用于营利或用于未经允许的其它用途。 经本公司事先书面协议授权刊载或转发的，被授权机构承担相关刊载或者转发责任。不得对本报告进行任何有悖原意的引用、删节和修改。 提示客户及公众投资者慎重使用未经授权刊载或者转发的本公司证券研究报告，慎重使用公众媒体刊载的证券研究报告。 # 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