> **来源：[研报客](https://pc.yanbaoke.cn)** # 工作论文 # 从4个非洲电力可及国际倡议的文本看其政策逻辑与设计框架 # Policy Logics and Design Frameworks in Four International Interventions on Electricity Access in Africa: A Text-Based Analysis 宋婧 # 目录 执行摘要 1 Executive Summary 2 一、国际社会推动非洲电力可及的已有经验值得借鉴 4 二、国际倡议注重提出量化目标及实施评估方案 6 三、建设并网与离网电力系统兼顾规模效应和能源公平 6 四、鼓励公私合作探索资金援助与技术援助的创新模式 五、结论与讨论 9 附件1本文研究对象筛选方法及数据获取方法. 13 附件2电力可及的定义与标准 16 附件3电力非洲倡议和非欧倡议集中式发电项目一览（部分）.16 附件4 独立系统功率与电力可及标准对照……18 注释 18 参考文献 18 致谢 19 “工作论文”包括初步的研究、分析、结果和意见。“工作论文”用于促进讨论，征求反馈，对新事物的争论施加影响。工作论文最终可能以其他形式进行发表，内容可能会修改。 引用建议：宋婧著.2025.“从4个非洲电力可及国际倡议的文本看其政策逻辑与设计框架.”工作论文，北京：世界资源研究所.DOI:https://doi.org/10.46830/wriwp.24.00018. # 执行摘要 # 亮点 ■本文系统梳理4个非洲电力可及国际倡议的文本，以期为其他对非发展项目设计电力可及目标、开展行动部署和动员有效资金提供有益借鉴。 ■ 分析发现，4个案例倡议都提出电力装机容量、电力接入点数量、惠及人口数量、人均年用电量等量化目标。按照时间顺序，各倡议的人均年用电量目标从146千瓦时提高到730千瓦时，已经高于世界银行电力可及5级标准人均每年用电598.6千瓦时的水平，但尚未达到全球人均年用电量平均水平的一半。 本文所选4个案例倡议目标中没有环境、公平等要素, 但在目标落实的监督考核体系中提及了节能、可再生能源比例、温室气体排放等内容。限于本文分析范围, 案例倡议在信息披露框架中尚未涉及生物多样性保护、局地环境污染物的排放等事项。 此外, 案例倡议鼓励结合当地生产与生活等实际用电需求, 因地制宜地部署并网或离网可再生能源电力系统。这在一定程度上能够提高区域间、人群间的能源公平水平。 最后，案例倡议鼓励通过公私合作模式调动技术和资金的流动。可在条件合适的情况下开展混合融资的创新性尝试，优化金融和资源配置，以最小的成本实现最大的经济与社会效益，进一步提升电力项目的投资可持续性。 # 关于本文 实现全球电力普及是实现联合国可持续发展目标的重要组成部分，其中，提高非洲地区的电力可及率尤为关键。本世纪初开始，以解决非洲电力可及问题为核心目标的国际倡议相继由不同的国际机构与国家提出，并开始了长达数十年的运行实践，这些国际倡议遵循不同的项目逻辑、设计框架与实践模式，积累了丰富的经验。 本文以明确“非洲电力可及”为目标、由国家主体或国际组织牵头在非洲实施的倡议/计划/项目为研究对象。本文研究的问题具体包括：截至2023年底，致力于解决非洲电力可及问题的具有代表性的国际倡议都有哪些？这些倡议是如何设计的？其主要内容、支持范围、项目目标都是什么？覆盖了哪些技术类型？在项目执行过程中采用了哪些合作方式与资金模式？ 本文关注的国际倡议范围涵盖非洲多个国家，尤其侧重于撒哈拉以南非洲地区。提出倡议的主体包括主权国家、多边机构与国际组织。本文运用文献综述法、文本分析法、聚类分析法与案例分析法，对典型国际倡议的官方文件、项目进展、评估报告及相关的学术论文进行了研究，通过框架化梳理与归纳，了解这些国际倡议设计与执行的整体框架与流程范式，为中国开展对非发展项目提供技术支撑。此外，精准化设计与实施电力可及项目，将有助于非洲无电地区更快摆脱能源贫困，改善妇女和儿童等脆弱群体的发展困境，实现气候与能源公平。 中国作为非洲国家的重要投资来源国与贸易国，一直在非洲积极开展气候变化与可再生能源领域的国际发展合作项目。2023年首届非洲气候峰会上，中国政府宣布开发实施“应对气候变化南南合作‘非洲光带’项目”（以下简称“非洲光带”项目）。这是除了非洲和发达国家与相关机构外，首个旨在解决非洲电力可及问题的官方倡议项目。与以往的发展项目不同，“非洲光带”项目自发布伊始就提出明确的量化目标，即三年内帮助非洲5万户无电家庭解决电力可及问题，公共资金规模达到1亿元。值得一提的是，本文撰写之时，恰逢“非洲光带”项目的提出与初步实施阶段，期待本文的研究成果与发现可以为该项目的有效推进与成功落地贡献力量。 # 主要结论 本文认为，提升非洲电力可及性的国际倡议可遵循以下核心路径：首先，科学设定量化目标，以人均用电量达到国际标准为基准，明确项目对提升电力可及性的具体贡献。同时可考虑将气候、环境、生物多样性保护、脆弱人群保护等指标纳入目标的整体设计。其次，设计操作性战略计划，涵盖融资、技术、能力建设等环节，并建立监测评估体系以保障目标实现。 再次，选择差异化技术路径，根据实地需求优先部署可再生能源方案，在偏远地区推广离网系统，在需求集中区域建设并网项目。在此过程中，应深入考察居民的生活用电需求或生产用电需求，并结合当地能源资源的富集程度和电力基础设施条件，提供切实可行的电力解决方案。 最后，创新公私合作模式，通过混合金融和技术援助，结合所在国政治经济背景进行风险分析，以发挥协同作用，确保项目的可行性与可持续影响力。在电力行业的国际发展合作项目中，应基于国家政治机制与经济模式的背景，因地制宜地开发公私合作的效用。需充分发挥政府、私营部门、区域/国际组织、多边金融机构、地区性国际开发银行等不同主体的作用，在技术实施及投融资等关键环节实现差异化的资源配置，从而最大程度提升项目的经济效益和社会效益。 本文所分析的国际倡议是否属于“最佳实践”尚有争议，且因信息披露维度不一，未能横向比较其实际实施效果。因此，未来的研究可聚焦于两大方向：一是对倡议的“最佳实践”标准进行深入探讨；二是选取典型项目开展深入的具体案例研究，从政策设计、项目实施到效果评价进行全过程评估，以更准确地检验其成效与不足。 # EXECUTIVE SUMMARY Highlights This paper systematically reviews the texts of four international interventions on electricity access in Africa, aiming to provide a landscape and valuable references in terms of electricity access goal-setting, implementation strategy design, and mobilization of effective funding in associated international development projects targeting to address electricity access challenges in Africa. It reveals that all four international interventions propose quantified intervention targets, including installed capacity, amount of electricity access points, population benefited, and annual electricity consumption per capita. Chronologically, the targets of the four international interventions setting for annual electricity consumption per capita have increased from 146 kWh to 730 kWh, surpassing the World Bank's Tier 5 electricity access standard of 598.6 kWh per capita per year. However, this figure remains less than half of the global average annual electricity consumption per capita (compared with data in 2022). While the selected international interventions do not explicitly incorporate elements such as environment or equity in target-setting, the implementation monitoring and ex-post evaluation frameworks mention factors covering energy efficiency, the share of renewable energy, and greenhouse gas emissions reduction. Topics around biodiversity protection and local environmental pollutant emissions are not covered in such interventions, given the research scope. These international interventions encourage the deployment of grid-connected or off-grid renewable energy systems tailored to local electricity demand generated from production and living needs. This approach can, to some extent, enhance energy equity across regions and populations. These international interventions call for leveraging public-private partnerships to facilitate the flow of technology and capital. Innovative approaches such as blended finance can be explored under suitable conditions to optimize financial and resource allocation, maximize economic and social benefits at minimal cost, and further enhance the investment sustainability of electricity projects. # About this paper Global number of people without electricity has gradually decreased, from 958 million in 2015 to 685 million in 2021(UN, 2024). However, this positive trend of the past decade began to reverse in 2022, with the global population without electricity increasing by 10 million compared to 2021 (UN, 2021; UN, 2024). Achieving global electricity access is a crucial component of SDG 7, with a particular emphasis on increasing electricity access in Africa, especially in sub-Saharan Africa. Since the beginning of this century, various international interventions focused on addressing Africa's electricity access have been proposed by different international organizations and countries, leading to decades of practical implementation. These international interventions follow different strategies and approaches, accumulating a wealth of practices. This paper focuses on interventions, programs, and projects explicitly aimed at promoting "electricity access in Africa," led by countries or international organizations and implemented across the continent. Specifically, the research addresses the following questions: As of the end of 2023, what are the representative international interventions dedicated to improving electricity access in Africa? How are these interventions designed? What are their main components and objectives? Which technological pathways do they cover? Furthermore, what cooperation mechanisms and financing models have been adopted during their implementation? The scope of interventions examined primarily includes those covering multiple African countries, with particular attention to sub-Saharan Africa. The initiators include sovereign states, multilateral institutions, and international organizations. This working paper employs literature review, text analysis, cluster analysis, and case study methods to examine official documents, project progress and evaluation reports, as well as relevant academic literature on selected international interventions. Through a structured synthesis and conceptual framing, this paper aims to elucidate the overall design and implementation frameworks of these international interventions. The findings are intended to provide technical insights for China's engagement in development projects in Africa. At the same time, the precise design and implementation of electricity access programs can help accelerate energy poverty alleviation in unelectrified areas, empower vulnerable groups such as women and children, and advance climate and energy equity. China, as a major source of investment and a key trading partner for African countries, has long been actively engaged in international development cooperation projects in the fields of climate change and renewable energy across Africa. At the inaugural Africa Climate Summit (2023), the Chinese government announced the launch of the "Africa Solar Belt" Project for South-South Cooperation on Climate Change (hereinafter referred to as the "Africa Solar Belt" Project). This initiative represents the first official program from a developing country—apart from those led by developed countries and relevant institutions—explicitly aimed at addressing Africa's electricity access challenge. Unlike previous development programs, the "Africa Solar Belt" Project was launched with a clear, quantifiable target: to provide electricity to 50,000 unelectrified households in Africa within three years, supported by a public funding pool of RMB 100 million. Notably, this paper is written at a time that coincides with the proposal and initial implementation of the "Africa Solar Belt" Project. It is hoped that the research findings and insights presented herein will contribute to the project's effective advancement and successful implementation. # Key findings This working paper argues that international interventions aimed of enhancing Africa's electricity access should follow a core pathway. First, quantifiable targets should be scientifically set, using the achievement of international standards for per capita electricity consumption as a benchmark, to clearly define the intervention's specific contribution to improving electricity access. Concurrently, considerations such as climate, environmental and biodiversity protection, and safeguarding vulnerable groups can be integrated into the overall target design. Second, operational and implementation strategies should be designed, covering financing, technology, capacity building, and other aspects, alongside establishing a monitoring and evaluation system to ensure goal achievement. Third, differentiated technological pathways should be selected, prioritizing the deployment of renewable energy solutions based on local needs—promoting off-grid systems in remote areas and developing grid-connected projects in areas with concentrated demand. In this process, a thorough assessment of whether residential electricity demand is for basic living needs or productive uses should be conducted, combined with the local energy resources and existing power infrastructure conditions, to provide practical and feasible electricity solutions. Finally, public-private partnership models should be innovated. Utilizing blended finance and technical assistance, coupled with risk assessment based on the host country's political and economic context, can create synergies to ensure on-the-ground project feasibility and sustainable impact. In international development cooperation projects within the power sector, the utility of public-private partnerships should be developed according to local context, grounded in the national political system and economic model. It is essential to fully leverage the roles of different actors—governments, private sectors, regional/international organizations, multilateral financial institutions, and regional international development banks—to achieve differentiated resource allocation in key areas like technology implementation and investment/financing, thereby maximizing the project's economic and social benefits. The working paper acknowledges that whether the analyzed international interventions constitute "best practices" remains debatable, and due to incomplete information disclosure, an evaluation of their actual implementation effects was challengeable. Therefore, future research could focus on two main directions: first, an in-depth discussion on the standards for "best practices" in such international interventions on electricity access in Africa; second, selecting typical projects for in-depth case studies, conducting a whole-process assessment from intervention design and project implementation to ex-post evaluation, for more accurately examining pros and cons. # 一、国际社会推动非洲电力可及的已有经验值得借鉴 非洲是全球范围内电力可及率最低、人均用电量最少的地区。目前，全球约有无电人口7.6亿人，其中6亿人居住在非洲（UNCTAD，2023）。在撒哈拉以南非洲地区，约有四分之三的人口无法获取电力（UN，2021）。2020年，该地区人均年用电量约为200千瓦时（图1），低于撒哈拉以北非洲及全球其他地区（UNCTAD，2023）。据估计，到2030年，全球将仍有约6.6亿无电人口，超八成集中在非洲（UN，2021；UN，2024）。随着人口增长，到2040年，该地区无电人口将占全球无电人口的 $75\%$ （IEA，2023）。 国际社会通过发展项目帮助非洲提高电力可及率。到2030年前，确保人人获得负担得起的、可靠和可持续的现代能源是联合国可持续发展目标的重要内容之一，而非洲是全球最迫切需要 实现这一目标的地区。2000年以来，不同国家和国际机构陆续提出以解决非洲电力可及问题为核心目标的国际倡议，并开始了长达数十年的运行实践。这些国际倡议的设计理念与执行模式各不相同，运行过程中积累了丰富的经验。 比如日本国际协力机构在“肯尼亚农村可再生能源电气化示范项目”中建议建立促进可再生能源电气化模式的政策，为示范项目的推广和复制营造了制度空间（JICA，2015）。2023年，丹麦能源局支持埃塞俄比亚加速其风电发展的项目，突破之前“项目建设”的援助模式，该项目重点提升埃塞俄比亚的能源规划能力，结合产业规划、制度建设与能力培养，开展“授人以渔”式援助（Danish Embassy in Addis Ababa, 2024）。作为通过国际发展合作方式帮助非洲解决电力可及问题的新晋国际力量，中国在2023年正式宣布实施气候变化南南合作的旗舰项目——“非洲光带”项目，即三年内帮助非洲5万户无电家庭解决电力可及问题。 图1 部分国家/地区人均年用电量与年人均GDP对比 数据来源：作者根据联合国（2023）相关数据整理 表 1 | 关于非洲电力可及的国际倡议(部分) <table><tr><td>序号</td><td>倡议名称</td><td>类别</td><td>发起年份</td></tr><tr><td>1</td><td>美国电力非洲倡议</td><td>双边倡议</td><td>2013</td></tr><tr><td>2</td><td>法开署非洲可再生能源加速项目</td><td>双边倡议</td><td>2021</td></tr><tr><td>3</td><td>日非能源倡议</td><td>双边倡议</td><td>2017</td></tr><tr><td>4</td><td>韩非能源投资机制</td><td>双边倡议</td><td>2018</td></tr><tr><td>5</td><td>非开行非洲能源新战略</td><td>多边倡议</td><td>2016</td></tr><tr><td>6</td><td>联合国可持续能源倡议</td><td>多边倡议</td><td>2011</td></tr><tr><td>7</td><td>非洲可再生能源倡议</td><td>多边倡议</td><td>2015</td></tr><tr><td>8</td><td>世界银行集团加速光伏倡议</td><td>多边倡议</td><td>2015</td></tr><tr><td>9</td><td>全球能源联盟</td><td>多边倡议</td><td>2021</td></tr><tr><td>10</td><td>非欧倡议</td><td>多边倡议</td><td>2022</td></tr><tr><td>11</td><td>能源促进发展计划</td><td>多边倡议</td><td>2005</td></tr><tr><td>12</td><td>北欧非洲离网能源发展基金</td><td>多边倡议</td><td>2019</td></tr><tr><td>13</td><td>非洲开发银行可持续能源基金</td><td>多边倡议</td><td>2011</td></tr><tr><td>14</td><td>绿色气候基金</td><td>多边倡议</td><td>2010</td></tr><tr><td>15</td><td>世界银行点亮非洲倡议</td><td>多边倡议</td><td>2007</td></tr></table> 本文以明确“非洲电力可及”为目标、由国家或国际组织等主体牵头在非洲实施的倡议/计划/项目为研究对象。本文研究的问题具体包括：截至2023年底，致力于解决非洲电力可及问题的具有代表性的国际倡议都有哪些？这些倡议是如何设计的？其主要内容、支持范围、项目目标都是什么？覆盖了哪些技术类型？在项目执行过程中采用了哪些合作方式与资金模式？ 本文分析了已有国际倡议，以期对设计面向非洲解决电力可及问题的倡议或发展项目提供参考借鉴与技术支撑。本文研究了目标设计，能够帮助相关项目设计者考虑如何更好地将可持续发展指标融入发展项目的目标。本文对技术类型与合作模式进行了分析，期待帮助利益相关方更好地发挥公共资金的杠杆效应，并产生规模效益，为非洲的能源转型与可持续发展做出切实贡献。 综合考虑已有国际倡议的影响范围和数据可得性，筛选确定研究对象并获取研究数据。本文关注的国际倡议需满足以下条件：第一，其援助对象要包含多个非洲国家，尤其是撒哈拉以南非洲国家；第二，提出倡议的主体应为主权国家、多边开发银行或政府间国际组织；第三，在本研究开展期间依然在运行；第四，信息披露充分且最近一年有更新；第五，倡议内容围绕“非洲电力可及”；第六，具备量化指标（附件一）；第七，涵盖多种援助模式。本文的研究数据通过国际倡议（如点亮非洲倡议、电力非洲倡议）的官方平台发布或登载的倡议介绍、年度进展报告、宣传资料、案例推介等获取。同时，本文选取“非洲电力可及”等关键词展开搜索，针对25篇学术文献提及的4项双边倡议和11项多边倡议（表1）（截至2023年12月）进行综合筛选，研究对象筛选与数据获取的详细方法见附件一。本文选取其中四项倡议：世界银行的“点亮非洲倡议”、美国的“电力非洲倡议”<sup>1</sup>、欧盟的“非欧倡议”以及非洲开发银行的“非洲能源新战略”。表2展示了这四项国际倡议的名称、牵头方、能源可及目标、监测指标、实施方式等内容。图2介绍了这四项国际倡议的时间跨度，从中能明显看出，自本世纪以 来, 非洲的电力可及问题逐渐开始受到其他国家与国际组织的重视, 并得到国际倡议的支持。图3展示了这四项国际倡议援助覆盖的非洲国家范围, 绝大多数位于撒哈拉以南非洲地区。 图3|四项国际倡议援助覆盖的非洲国家 注：电力非洲倡议统计了2013—2023年的数据，非洲能源新战略统计了2016—2025年的数据，点亮非洲倡议和非欧倡议的统计年限不详。 数据来源：作者根据点亮非洲倡议（2008）、电力非洲倡议（2024）、非洲开发银行（2019）和欧盟（2022）的相关数据整理。 图2四项国际倡议时间跨度 数据来源：作者根据点亮非洲倡议（2008）、电力非洲倡议（2024）、非洲开发银行（2019）和欧盟（2022）的相关数据整理。 表 2 | 四项国际倡议简述 <table><tr><td>名称</td><td>牵头方</td><td>能源可及目标</td><td>监测指标</td><td>技术部署</td><td>实施方式</td><td>私营部门参与</td><td>治理机制</td><td>成效</td></tr><tr><td>点亮非洲倡议</td><td>世界银行</td><td>撒哈拉以南非洲地区约2.5亿人</td><td>惠及人口数量</td><td>离网太阳能照明产品</td><td>离网产品质量标准、消费者教育</td><td>融资促进</td><td>推动市场规则,制定电气化标准</td><td>截至2015年,惠及约3500万人</td></tr><tr><td>电力非洲倡议</td><td>美国</td><td>新增3万兆瓦装机容量和6000万个电力接入点</td><td>装机容量、电力接入点数量</td><td>并网与离网系统,包括集中式可再生能源发电和区域互联</td><td>专项援助和综合援助</td><td>混合金融、赠款和贷款;交易撮合;技术支持</td><td>支持电力投资激励政策</td><td>截至2023年,完成约14300兆瓦装机容量的融资,新增超过4130万个电力接入点</td></tr><tr><td>非洲能源新战略</td><td>非洲开发银行</td><td>到2025年,实现非洲电力普及,新增162吉瓦装机容量和1.3亿个电力接入点</td><td>装机容量、电力接入点数量、惠及人口数量</td><td>并网与离网系统,重点部署可再生能源发电</td><td>建立伙伴关系</td><td>参与支持公私伙伴关系平台</td><td>支持各国建立国家能源规划机构和能源投资管理制度</td><td>/</td></tr><tr><td>非欧倡议</td><td>欧盟</td><td>到2030年,部署至少50吉瓦的可再生能源电力装机容量,至少为1亿人提供用电服务</td><td>装机容量和惠及人口数量</td><td>可再生能源发电</td><td>/</td><td>电力生产;市场化</td><td>推动制定和实施可再生能源政策和制度改革</td><td>/</td></tr></table> 注：数据来源见附件一。 通过文本分析方法比较研究国际倡议目标设置方法、支持领域和援助机制。本文首先运用文献综述法识别非洲电力问题的成因及现状，然后应用文本分析法与聚类分析法横向对比了选取的国际倡议在项目目标、技术类型与援助方式等方面的特征、效果与影响，同时运用案例分析法具体展示这些国际倡议的实践。例如，在选择混合融资项目案例时，本文基于项目发起主体、融资时间、项目领域、融资规模、数据可得性等条件进行分析，进而做出选择。本文主要数据涉及电力可及率、惠及人口数量、装机容量、发电量、减排量、输电线路长度、资金规模等（附件一）。 # 二、国际倡议注重提出量化目标及实施评估方案 国际倡议围绕装机容量、电力接入点数量和惠及人口数量等指标设置量化目标。表3展示了四项倡议具体的目标内容。量化目标中往往包含了目标时间、目标区域、惠及人口数量、新增电力接入点数量、新增装机容量等指标。这些量化目标的提出，为追踪目标实施进展和效果提供了抓手，是构建结果导向型发展项目数据证据体系的基础。 # 这些国际倡议目标层面的量化指标鲜有低碳和公平要素。 这些国际倡议的初始目标中，各指标尚未充分考虑低碳和公平要素。一方面，惠及人口数量指标中未区分人群类型，脆弱人群并未获得应有的关注；另一方面，新增装机容量中并未提及可再生能源占比，无法体现其低碳属性。 国际倡议目标中人均用电量水平已经高于世界银行电力可及标准。提高人均用电水平是电力可及的根本目标之一<sup>2</sup>。电力非洲倡议、非洲能源新战略和非欧倡议人均用电量目标分别高于世界银行电力可及标准的第三级和第四级（见附件二，世界银行电力可及标准从第一级到第五级折算成人均年用电量分别为0.876千瓦时、14.6千瓦时、73千瓦时、248.2千瓦时和598.6千瓦时；国际能源署的人均最低年用电量为10千瓦时），非欧倡议目标预设的人均用电量已远高于第五级电力可及的标准。国际倡议的人均年用电量目标范围为 $146\sim 730$ 千瓦时（Power Africa，2014；UN DESA，2017；Guidebook for Improved Electricity Access Statistics，2023）（见图4），分别占2022年全球人均用电量（IEA，2023）的 $4\% \sim 21\%$ ，占同年中国居民人均用电量的 $15\% \sim 73\%$ 。可以看出，随着时间的推移，设立时间较晚的国际倡议提出的预设人均用电量标准/目标逐渐提升，这有助于高质量地解决无电地区的能源贫困问题。未来还可以参考欧盟、美国等国家和地区的人均用电量（图4）标准参考设计电力项目的目标。 表 3 | 四项国际倡议目标设置 <table><tr><td colspan="2">倡议名称</td><td>点亮非洲倡议</td><td>电力非洲倡议</td><td>非欧倡议</td><td>非洲能源新战略</td></tr><tr><td colspan="2">目标时间</td><td colspan="3">2030年</td><td>2025年</td></tr><tr><td colspan="2">目标区域</td><td colspan="3">撒哈拉以南非洲地区</td><td>非洲</td></tr><tr><td rowspan="3">目标</td><td>新增装机容量(吉瓦)</td><td>/</td><td>30</td><td>50</td><td>162</td></tr><tr><td>惠及人口数量(亿)</td><td>2.5</td><td>/</td><td>≥1</td><td>97%非洲人口</td></tr><tr><td>新增电力接入点数量(亿)</td><td>/</td><td>0.6</td><td>/</td><td>1.3</td></tr></table> 注：数据来源见附件一。 图4|三项国际倡议用电标准对比 数据来源：作者根据电力非洲倡议(2024)、非洲开发银行(2019)、国际能源署、世界银行、中国统计年鉴和欧盟(2022)的相关数据整理。 通过资金、技术、能力建设和协调机制等手段支持发展目标的落实。电力非洲倡议和非洲能源新战略关注促进项目融资、提供技术援助、进行能力建设和跨部门协调。项目融资指直接提供或协助相关方获得融资和风险缓解工具，如赠款、优惠贷款和混合融资等。技术援助主要解决项目中的技术问题、管理问题、监管改革问题和交易指导问题，包括评估项目可行性、起草合同框架等。能力建设则关注长期宏观问题，如建立采购流程和强化相关能力等。电力非洲倡议执行团队来自12个美国政府机构，由原美国国际开发署提供指导，同时在非洲设立协调员办公室，部署了20多名在地的电力行业顾问，通过与各国合作，促进相关方达成共识（Power Africa, 2016）。 为目标的实现设置明确标准。电力非洲倡议从主体和内容两个角度来明确监测与评估范围。主体要求包括：必须有美国政府机构、发展合作伙伴或私营合作伙伴的实质性（而非形式）参与。内容要求包括：项目必须能够提升电力的可用性、可及性或可靠性，符合技术和财务标准，与当地政府优先事项一致，并且遵循环境和社会保障的最佳实践等。上述划定扩大了电力非洲倡议的覆盖范围，使更多项目有机会参与到该倡议中。值得注意的是，这其中也包括不由电力非洲倡议主要开发或赞助的项目，以及在电力非洲倡议启动前就已存在且正在进行的项目（Power Africa，2016）。 确定与目标挂钩的监测指标，并提出了有关温室气体排放的相关监测指标。电力非洲倡议和非洲能源新战略设定了目标相关监测指标和其他监测指标（表4），目标相关监测指标包括装机容量和电力接入（包括直接接入和推断接入）点数量，其他监测指标包括修建或修复的电力线路长度、能源效率、减少的温室气体排放量、资本撬动和社会效益等（Power Africa，2016）。在监测指标中将节能、减碳相关要素纳入指标体系，有助于这些倡议以更低碳的方式达成既定目标。 制定严格披露程序并定期披露监测结果。非洲能源新战略由非洲开发银行下属的电力、能源、气候和绿色增长部门牵头，联合其他相关部门对项目进展进行年度监测和中期审查，并要求所有项目遵循高质量的披露程序，披露内容包括但不限于项目评估报告、项目/计划完成报告、项目绩效评估报告、验收审查报告、采购通知、廉政与反腐败报告、环境与社会评估报告等（AfDB，2016）。电力非洲倡议每年向相关方通报项目的主要进展和成效（Power Africa，2016）。 表 4 | 电力非洲倡议和非洲能源新战略监测指标 <table><tr><td colspan="4">目标相关监测指标</td></tr><tr><td>目标</td><td>指标</td><td>电力非洲倡议</td><td>非洲能源新战略</td></tr><tr><td rowspan="2">装机容量</td><td>新建并网装机容量</td><td>✓</td><td>✓</td></tr><tr><td>新建离网装机容量</td><td>✓</td><td>✓</td></tr><tr><td rowspan="2">发电能力</td><td>通过提升电站利用率产生的高于历史基线的发电能力</td><td>✓</td><td></td></tr><tr><td>通过建设或改善输电设施产生的发电能力</td><td>✓</td><td>✓</td></tr><tr><td rowspan="2">电力接入点数量</td><td>直接接入:通过并网和离网获得电力的家庭和企业数量</td><td>✓</td><td>✓</td></tr><tr><td>推断接入:新增装机容量可服务的家庭数量</td><td>✓</td><td></td></tr><tr><td colspan="4">其他监测指标</td></tr><tr><td>类别</td><td>指标</td><td>电力非洲倡议</td><td>非洲能源新战略</td></tr><tr><td>区域电力贸易</td><td>通过双边协议承诺用于区域贸易的新装机容量</td><td>✓</td><td></td></tr><tr><td>变电站新增容量</td><td>增加且认证的总变电站输电或配电容量</td><td>✓</td><td></td></tr><tr><td>修建或修复的电力线路长度</td><td>已通电、测试和投入使用的新建、重建、修复或升级的输电线路总长度</td><td>✓</td><td>✓</td></tr><tr><td>总损失</td><td>技术和非技术的电力损失总额</td><td>✓</td><td>✓</td></tr><tr><td>能源效率</td><td>实现的生命周期能效或能源节约</td><td>✓</td><td></td></tr><tr><td>减少的温室气体排放量</td><td>减少、封存或避免的温室气体排放</td><td>✓</td><td>✓</td></tr><tr><td>国家能源结构</td><td>来自清洁能源技术的装机容量占比</td><td>✓</td><td>✓</td></tr><tr><td>资本调动</td><td>能源项目调动的投资金额</td><td>✓</td><td>✓</td></tr><tr><td>风险缓解工具利用</td><td>开发商使用风险缓解工具情况</td><td>✓</td><td></td></tr><tr><td>社会效益</td><td>工作机会、职业培训情况</td><td>✓</td><td>✓</td></tr></table> 注：数据来源见附件一。 # 三、建设并网与离网电力系统兼顾规模效应和能源公平 四项国际倡议在电力技术部署方面，并网和离网方案双管齐下，并优先采用可再生能源发电技术（表5）。电力非洲倡议、非欧倡议和非洲能源新战略均同时支持并网和离网项目，包括集中式和分布式发电站及输配电线路等，惠及城市和乡村人口，改善商业和居民用电；点亮非洲倡议则仅支持离网方案，包括家用太阳能系统和微型太阳能产品，在更大程度上惠及偏远地区人口。同时，这四项倡议均优先采用可再生能源发电模式。 通过集中式电力部署提高电力供给，鼓励采用可再生能源类发电技术。电力非洲倡议鼓励采取的可再生能源技术类型包括太阳能光伏发电、风电、地热发电等；非欧倡议则聚焦水力发电。电力非洲倡议和非洲能源新战略也支持集中式不可再生能源发电（附件三）。 通过支持跨国输电线路建设促进互联互通。电力非洲倡议为12个西非国家电网互联项目提供了技术援助，并促成区域能源市场建立（Power Africa，2024）。非欧倡议关注非洲五大电力池的内部跨国和跨区互联，致力于实现非洲电力市场一体化（Africa-EU Green Energy Initiative，2024）。 通过离网电力系统的建设为边远地区居民提供电力。电力非洲倡议、非欧倡议和非洲能源新战略均涉及迷你电网部署。电力非洲倡议启动“超越电网”（BTG）子倡议，推进迷你电网和家用太阳能系统建设，到2030年实现新增2500万~3000万个电力接入点（Beyond the Grid, 2024; Power Africa, 2024）。BTG还与肯尼亚能源部和肯尼亚电力公司合作，制定将迷你电网接入中央电网的法律和技术框架（Beyond the Grid, 2024; Power Africa, 2024）。电力非洲倡议主要涉及家用太阳能系统，而点亮非洲倡议则涉及家用太阳能系统和微型太阳能系统（附件四）。 表 5 | 四项国际倡议技术实践一览 <table><tr><td colspan="2"></td><td>点亮非洲倡议</td><td>电力非洲倡议</td><td>非欧倡议</td><td>非洲能源新战略</td></tr><tr><td rowspan="4">电力接入方式</td><td colspan="2">并网/传统电网</td><td>✓</td><td>✓</td><td>✓</td></tr><tr><td colspan="2">离网/迷你电网</td><td>✓</td><td>✓</td><td>✓</td></tr><tr><td rowspan="2">独立系统</td><td>家用太阳能系统</td><td>✓</td><td>✓</td><td></td></tr><tr><td>微型太阳能产品</td><td>✓</td><td></td><td></td></tr><tr><td rowspan="3">电源</td><td colspan="2">集中式可再生能源发电</td><td>✓</td><td>✓</td><td>✓</td></tr><tr><td colspan="2">集中式不可再生能源发电</td><td>✓</td><td></td><td>✓</td></tr><tr><td colspan="2">分布式可再生能源发电</td><td>✓</td><td>✓</td><td></td></tr><tr><td rowspan="2">输电网</td><td colspan="2">国内输配电线路</td><td>✓</td><td></td><td>✓</td></tr><tr><td colspan="2">跨国输电线路</td><td>✓</td><td>✓</td><td>✓</td></tr><tr><td rowspan="4">其他</td><td colspan="2">电池储能系统</td><td>✓</td><td></td><td></td></tr><tr><td colspan="2">智能电表</td><td>✓</td><td></td><td></td></tr><tr><td colspan="2">可再生能源制氢</td><td></td><td>✓</td><td></td></tr><tr><td colspan="2">清洁烹饪</td><td></td><td></td><td>✓</td></tr></table> 注：数据来源见附件一。 # 四、鼓励公私合作探索资金援助与技术援助的创新模式 在直接投融资与技术援助领域搭建伙伴网络、拓展公私合作，有助于为对非发展项目的落地提供系统性的解决方案。非洲的电力项目存在周期长、经营性收益波动大、风险敞口高等风险（IEA，2025），由公共部门牵头的电力投融资难以发挥资本配置的最优作用。同时，解决非洲电力可及问题急需大量可持续资金，再叠加债务高企、通胀久滞、宏观经济不确定性等风险因素，都需要公共部门与私人部门有机协作。 赠款和贷款是对非电力项目投融资的常规途径。官方发展援助由赠款、软贷款和技术援助组成（OECD，2018）。若要被计入官方发展援助资金流，需以促进发展中国家经济发展和福利为主要目标，且具有优惠性质，赠款等值比例满足相关要求<sup>3</sup>。点亮非洲倡议、电力非洲倡议和非欧倡议均通过设立专项基金或直接提供赠款、贷款等方式，促进离网市场建设。比如，点亮非洲倡议与埃塞俄比亚发展银行合作设立基金，提供外汇信贷额度，促进离网照明产品进口（Lighting Global，2024）。电力非洲倡议通过提供100万美元的赠款项目撬动了对非洲离网太阳能企业的3400万美元社会投资（Power Africa，2020）。 国际倡议中，私人部门的参与发挥了重要作用。私人部门的参与有助于提升电力发展项目的可投资性与可持续性。混合融资是一个典型例子，它利用公共资源的催化型资本撬动私营部门投资。电力非洲倡议推动了公私部门超过560亿美元的投资承诺，其中超过 $70\%$ 来自私营部门（AFSA，2020）。截至2024年1月，非洲开发银行直接以主体身份参与的混合金融项目共计64项，平均每项混合融资额达4900万美元。其中，以成立基金和直接项目融资为交易形式的项目占比超过 $90\%$ ，超过三分之一的项目直接投向了能源领域（Convergence，2024）。以南非红石100兆瓦塔式光电项目为例，该项目从国际金融公司和非洲开发银行等多边开发银行获得了债务融资，从清洁技术基金获得了优惠资金，还获得了包括南部非洲开发银行等主要金融机构的融资，并促成了约70亿南非兰特的外国直接投资（ACWA Power，2023）。 针对发输电技术的落地应用提供专项技术援助（OECD，2023），是私人部门参加发展项目的普遍实践。例如，电力非洲倡议为安哥拉中南输电线路项目提供技术咨询（Power Africa，2021；Power Africa，2022）。另外，方案导向的综合技术援助也越来越多地展现出公私合作的空间和潜力，即整合项目方多领域资源、知识与技能提供的综合性支持。例如，电力非洲倡议开发了“电力非洲工具箱”，调动并整合了12个美国政府机构和20多个发展机构伙伴的知识与资源（Power Africa，2024）。 # 五、结论与讨论 科学设定量化目标，尤其是明确对全球电力可及性提升的贡献。设计国际倡议时，应以人均用电量达到国际最低标准为前提，先预估所需的新增发电量及覆盖人口数量，再将人均用电量与国际标准对比。以中国“非洲光带”项目为例，其目标设计与评估过程，便可从量化项目对提升全球电力可及性的相关性与贡献度开始。需要指出的是，文中选取的四项国际倡议的设计与操作是否属于“最佳实践”，尚需进一步深入讨论，这项议题也可作为未来研究的潜在方向。 典型国际倡议提出了可量化的项目目标，同时配套以具有操作性的战略规划，并对项目目标的实现进度与项目执行开展监测评估。具体而言，通过设定装机容量、电力接入点数量和惠及人口数量等具体的量化目标，明确项目方向和规模；围绕项目融资、技术援助、能力建设和跨部门协调等方面制定具体的行动规划；建立针对目标的监测范围和指标体系，开展定期监测和评估，并根据结果进行必要调整。考虑到本文分析的四项国际倡议在信息披露的维度上不尽一致，本文未横向比较其实施效果，接下来可以考虑选取典型的具体项目开展实施效果评估的案例分析，持续探讨从政策设计到项目实施，再到效果评价等议题。 以实地条件与当地需求为基础，选择不同的技术路径，优先部署具有可行性的可再生能源发电并网和离网系统。例如，针对偏远地区及无电人口聚集区域，可以部署离网系统，惠及更大范围分散分布的无电居民。国际倡议通常提供资金支持和技术援助，并通过建立产品标准、公开市场信息等方式促进离网市场的完善和发展。而针对电力需求高度集中的工业园区等生产聚集区域，更需要部署集中式并网或电网建设方案，以提升供电效能与稳定性，进而推动更大规模的社会经济发展。在“非洲光带”项目的规划与实践中，应切实评估和研判地区的实际需求，并结合需求部署差异化的并网或离网技术方案。 在电力发展项目中，若要在投融资与技术领域发挥公私合作的协同作用，就必须结合不同国家的政治机制与经济模式，因地制宜地开展实践。混合金融模式通过整合公共资金与社会资本，为电力项目提供了创新的融资途径；技术援助则能在提升非洲电力行业的政策环境、市场洞察和基础设施建设能力方面发挥支撑作用。公共与私营部门合作、政府和社会资本共赢的机制，为非洲电力可及问题提供了多元化的解决方案。在实践中，应在开展技术可行性研究之前，对所在国的政治经济背景展开充分调研和风险情景分析。在这方面，“非洲光带”项目可积极探索如何创新发挥公私合作的协同潜力，从而增强项目落地的可行性，并扩大其可持续影响力。 # 附件1：本文研究对象筛选方法及数据获取方法 本文对研究对象的筛选方法是以“非洲”/“撒哈拉以南非洲”+“电力可及”/“能源可及”、“国际倡议”等关键词检索ScienceDirect网站，时间范围到2023年12月截止，检索结果包括424篇文献，本文按照引用量排序，筛选了前25篇文献（Adam，M.A.2019；Chapel.C，2022；Dejonghe，M,2023；Eyl-Mazzega.M，2023；etc）。截至2023年12月，致力于解决非洲电力可及问题的主要国际倡议共有15个，通过综合对比，本文最终选取世界银行的“点亮非洲倡议”、美国的“电力非洲倡议”、欧盟的“非欧倡议”以及非洲开发银行的“非洲能源新战略”作 为主要代表进行分析。综合对比基于以下因素：一是运行情况，即截至2023年10月，该倡议依然在运作；二是信息披露充分且及时（最近一年有信息更新）；三是议题重点围绕非洲电力可及展开；四是具备量化指标（附表1）；五是涵盖多种援助模式；六是主体权威性，即由主权国家政府或国际组织主导；七是可持续性，优选运作多年的项目。这些倡议在关注角度和项目范畴方面设置了不同的目标，因此其数据表达的维度也有差异。在比较分析时，我们尽量选取可横向比较的量化指标，同时对其他关键指标进行了单独介绍。 附表 1 | 相关国际倡议的名称与量化指标 <table><tr><td>倡议名称</td><td>量化指标</td><td>数据来源</td></tr><tr><td>点亮非洲倡议</td><td>惠及人口数量</td><td>Lighting Africa (2008)</td></tr><tr><td rowspan="2">电力非洲倡议</td><td>装机容量</td><td rowspan="2">Power Africa (2024)</td></tr><tr><td>电力接入点数量</td></tr><tr><td rowspan="3">非洲能源新战略</td><td>装机容量</td><td rowspan="3">African Development Bank Group (2019)</td></tr><tr><td>电力接入点数量</td></tr><tr><td>惠及人口数量</td></tr><tr><td rowspan="2">非欧倡议</td><td>装机容量</td><td rowspan="2">EU (2022)</td></tr><tr><td>惠及人口数量</td></tr></table> # 附件2：电力可及的定义与标准 在讨论电力可及问题前，需要先明确电力可及的定义与标准。根据国际能源署的定义，“电力可及”意味着：一个家庭能够获取足够的电力为基本的能源服务（至少是几盏灯泡、一部手机、一台收音机及一台风扇或电视）供电，且服务水平可随时间推移而提高。电力可及率则为获取电力服务的人口与总人口的比率（Guidebook for Improved Electricity Access Statistics, 2023）。现有的电力可及标准主要来自国际能源署和世界银行（附表2）。 国际能源署根据家庭常用的电器类型与用电时长，将电力可及标准划分为基础标准、基本标准和扩展标准三个梯度： 基础标准（Basic Bundle）：电力可及最低标准。一户家庭拥有一盏以上的照明设备实现作业照明（如阅读、写作、烹饪等），可为手机充电，可使用收音机，年均用电量为50~75千瓦时。 基本标准（Essential Bundle）：一户家庭每天可使用四盏灯泡（四小时）、一台风扇（三小时）和一台电视（两小时），年均用电量为500千瓦时。 扩展标准（Extended Bundle）：一户家庭每天可使用一台冰箱（不间断使用）、若干照明设备（四小时）、电视（四小时）和风扇（六小时），年均用电量为1250千瓦时。 世界银行与国际能源署类似，根据电器类型与用电时长，制定了六个电力可及标准梯度（附表2），具体如下： ■ 第0级：一户家庭无法获取电力服务或日间可用电时间少于四小时，必须通过蜡烛等设备实现照明。 ■ 第1级：电力可及最低标准。一户家庭日间至少可用电四小时，实现作业照明，并可使用手机或收音机，日均用电量至少为12瓦时。 ■ 第2级：一户家庭日间至少可用电四小时来供应低功率电器（如多盏灯、电视、风扇），日均用电量至少为200瓦时。 ■ 第3级：一户家庭日间至少可用电八小时来供应中等功率电器（如电冰箱、水泵、电饭煲），日均用电量至少为1,000瓦时，且可负担年均365千瓦时的用电量。 ■ 第4级：一户家庭日间至少可用电16小时来供应高功率电器（如洗衣机、吹风机、微波炉），日均用电量至少为3,400瓦时。 ■ 第5级：一户家庭日间至少可用电23小时来供应超高功率电器（如空调、小型电暖器、吸尘器），日均用电量至少为8,200瓦时。 国际能源署和世界银行在人均最低电力可及标准方面存在差异：国际能源署的人均最低年用电量为10千瓦时（电力可及基础标准 $10\sim 15$ 千瓦时，基本标准100千瓦时，扩展标准250千瓦时，计算方法同附表2），世界银行为0.876千瓦时（附表2）（Gk for Improved Electricity Access Statistics，2023）。 附表 2 | 世界银行电力可及标准多层框架 <table><tr><td></td><td>第0级</td><td>第1级(最低标准)</td><td>第2级</td><td>第3级</td><td>第4级</td><td>第5级</td></tr><tr><td>发电功率(瓦)</td><td><3</td><td>≥3</td><td>≥50</td><td>≥200</td><td>≥800</td><td>≥2,000</td></tr><tr><td>单日用电时长(小时)</td><td><4</td><td colspan="2">≥4</td><td>≥8</td><td>≥16</td><td>≥23</td></tr><tr><td>单日用电量(瓦时)</td><td><12</td><td>≥12</td><td>≥200</td><td>≥1,000</td><td>≥3,400</td><td>≥8,200</td></tr><tr><td>电器使用情况</td><td>需通过蜡烛等设备实现照明</td><td>实现作业照明,可使用手机、收音机</td><td>可使用低功率电器(如多盏灯、电视、风扇)</td><td>可使用中等功率电器(如电冰箱、水泵、电饭煲)</td><td>可使用高功率电器(如洗衣机、吹风机、微波炉)</td><td>可使用超高功率电器(如空调、小型电暖器、吸尘器)</td></tr><tr><td>人均年用电量(千瓦时)</td><td>/</td><td>0.876</td><td>14.6</td><td>73</td><td>248.2</td><td>598.6</td></tr></table> 注：人均用电量基于世界银行电力可及框架中每一层对应的单日用电量与天数和家庭人数计算。 附件3：电力非洲倡议和非欧倡议集中式发电项目一览（部分） <table><tr><td>国际倡议</td><td>技术</td><td>年份</td><td>项目名称</td><td>项目特点</td></tr><tr><td>电力非洲倡议</td><td>地热能发电</td><td>2018</td><td>埃塞俄比亚Corbetti地热发电项目(570兆瓦)</td><td>该国首个大型PPP电力项目,引入IPP模式,电力非洲倡议协助制定相关法规,以促进IPP投资</td></tr><tr><td>电力非洲倡议</td><td>风电</td><td>2021</td><td>图尔卡纳湖风电项目(310兆瓦)</td><td>非洲最大风电项目,电力非洲倡议提供2.5亿美元融资,为输电线路提供部分风险担保,并提供电网基础设施现代化方面的技术援助</td></tr><tr><td>电力非洲倡议</td><td>太阳能光伏发电</td><td>2018-2022</td><td>马拉维Salima太阳能发电站(60兆瓦)</td><td>该国首个竞争性招标可再生能源项目</td></tr><tr><td>电力非洲倡议</td><td>太阳能水力混合发电</td><td>2022</td><td>加纳太阳能水力混合发电项目(250兆瓦)</td><td>西非首个太阳能水力混合发电项目,电力非洲倡议为加纳Bui电力局提供技术分析和设计评估</td></tr><tr><td>电力非洲倡议</td><td>生物质能发电</td><td>2022</td><td>南非Ngodwana生物质能发电项目(25兆瓦)</td><td>电力非洲倡议在南非的首个生物质能项目,利用附近造纸厂产生的废物发电,接入国家电网;电力非洲倡议为项目开发商提供培训和尽职调查</td></tr><tr><td>电力非洲倡议</td><td>燃气发电</td><td>2022-2024</td><td>莫桑比克泰玛尼燃气电站(450兆瓦)</td><td>美国国际开发金融公司提供约1.915亿美元贷款</td></tr><tr><td>非欧倡议</td><td>水力发电</td><td>2019-2025</td><td>佛得角圣地亚哥抽水蓄能电站(20兆瓦)</td><td>旨在到2030年确保该国的可再生能源渗透率达到50%</td></tr></table> 附件4：独立系统功率与电力可及标准对照 <table><tr><td colspan="2">独立系统</td><td>功率(峰瓦)</td><td>国际能源署电力可及标准</td><td>是否满足该标准</td></tr><tr><td rowspan="4" colspan="2">家用太阳能系统</td><td>10~19</td><td>第1级,基础标准</td><td rowspan="4">是</td></tr><tr><td>20~49</td><td>约等于第2级,基础标准和基本标准之间</td></tr><tr><td>50~99</td><td>第2级,基本标准</td></tr><tr><td>≥100</td><td>第2级以上,扩展标准</td></tr><tr><td rowspan="2">微型太阳能系统</td><td>太阳能灯笼</td><td><3</td><td>第0级</td><td rowspan="2">否</td></tr><tr><td>太阳能多灯系统</td><td>3~9</td><td>第0级到部分第1级</td></tr></table> 注：作者根据IEA相关数据总结。 # 注释 1. 2025年7月1日，美国特朗普政府宣布，即日起正式关闭运营近64年的美国国际开发署（USAID）（新华网，2025），电力非洲倡议的大部分项目都被列入终止名单。 2. 点亮非洲项目披露的信息不涉及人均用电指标。 3. 向最不发达国家和其他低收入国家的官方部门提供的双边贷款占比不低于 $45\%$ ，按 $9\%$ 的折现率计算；向中低收入国家官方部门提供的双边贷款占比不低于 $15\%$ ，按 $7\%$ 的折现率计算；向中高收入国家官方部门提供的双边贷款占比不低于 $10\%$ ，按 $6\%$ 的折现率计算；向多边发展机构或银行提供的多边贷款占比不低于 $10\%$ ，向国际组织和多边开发银行提供贷款的折现率按 $5\%$ 计算，向其他组织（包括次区域组织）提供贷款的折现率按 $6\%$ 计算。 # 参考文献 ACWA. 2021. 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