20141222-浙商证券-新一轮财税改革要点梳理_改革强重音-地方政府将不能再任性_11页_1mb

财税体制改革总结报告

核心内容

本报告分析了2014年中国财税体制的问题，并梳理了新一轮财税改革的重点内容。改革旨在硬化预算约束、健全税制体系、调整中央与地方财政关系，推动财政运行机制向规范、透明、可持续的方向发展。

主要观点

• 预算软约束问题突出：地方政府举债行为缺乏规范，融资方式不透明，导致债务规模迅速扩张，偿债压力增大，中央与地方权责不清，财政支出结构不合理。
• 财政收入结构不完善：地方缺乏主体税种，税收体系不健全，政府性基金等非税收入未纳入财政关系调整，导致地方财政依赖性强，财政赤字风险加剧。
• 财政支出责任不明确：中央与地方事权划分不清，转移支付制度复杂，资金分散，难以实现财政资源的高效配置和基本公共服务的均等化。
• 全口径财政体系构建：包括一般公共财政、政府性基金、国有资本经营和社会保险基金四部分，其中政府性基金占比较大，主要依赖土地出让收入。
• 新预算法的出台与实施：新预算法被视为财税改革的“立宪”，强调全面预算管理、预算透明度和规范性，为后续改革奠定了法律基础。
• 地方债务管理改革：通过清理存量债务、规范增量债务，推动地方政府融资方式向市场化转变，建立“借、用、还”统一机制。
• PPP模式推广：在基建领域逐步推广政府和社会资本合作模式，减少政府直接融资，增强市场参与度，推动财政行为向合理化转变。

关键信息

财税体制问题

1. 预算约束软化：

   • 预算编制、审查、监督机制不健全。
   • 地方政府无序举债，偿债压力大，债务监管不到位。

2. 财政收入结构问题：

   • 税制不完善，地方缺乏主体税种，依赖土地出让收入。
   • 税收分享比例不合理，不利于全国市场统一和公平竞争。

3. 财政支出责任不清：

   • 中央与地方事权划分不清，转移支付项目繁多，资金分散。
   • 社会保障、医疗等重要领域财政管理碎片化，缺乏统一性。

财政收支现况

• 中央与地方税种划分：中央与地方共享税种，如增值税、企业所得税等，划分比例不均。
• 中央财政收入：以税收为主，占94%，主要来源为增值税、企业所得税等。
• 地方财政收入：以税收为主，占80%，其中营业税占比最高（32%）。
• 中央对地方的转移支付：占地方总收入的34%，包括税收返还和专项转移支付，结构复杂。

全口径财政结构

• 全口径财政收入与支出合计22万亿元，占GDP的38.6%。
• 一般公共财政：占全口径收入的60%，支出占85%。
• 政府性基金：占全口径收入的24%，支出占94.5%，主要来源于土地出让收入。
• 国有资本经营：占全口径收入的1%，支出占37.4%。
• 社会保险基金：占全口径收入的15%，支出未明确。

财税改革重点内容

1. 新预算法的实施：

   • 实行全口径预算管理，涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。
   • 明确支出预算细化程度，加强预算公开和监督。
   • 规范地方政府举债权限，通过发行债券进行债务管理。

2. 地方债务管理改革：

   • 建立“借、用、还”机制，清理存量债务，区分一般债务和专项债务。
   • 未纳入预算的债务需市场化处理，风险溢价将上升。
   • 融资平台将被剥离政府职能，部分将转型为PPP项目。

3. 转移支付改革：

   • 提高一般性转移支付比例至60%以上，控制专项转移支付。
   • 强调规范性与透明度，减少“跑部钱进”现象。

4. 税收制度改革：

   • 推进“营改增”改革，扩大至铁路运输、邮政业、电信业。
   • 实施煤炭资源税从价计征改革，清理相关收费基金。

改革影响分析

• 资本市场影响：企业债券流动性受到冲击，评级较低的城投债将被剔除，市场分化加剧。
• 地方投资变化：地方融资方式由多元向政府债券集中转变，基建投资聚焦于公益性领域，推动财政行为规范化。
• 风险与挑战：地方债务清理带来短期阵痛，未纳入政府债务的城投债面临市场化风险，需提高透明度和监管力度。

总结

新一轮财税改革旨在解决预算软约束、税制不完善、央地权责不清等长期问题，推动财政体系向更加规范、透明、可持续的方向发展。改革重点包括新预算法的实施、地方债务清理与规范、PPP模式推广和转移支付结构优化。尽管改革带来短期阵痛，但长远来看，有助于提升财政运行效率，明确政府与市场边界，促进经济结构优化。