> **来源：[研报客](https://pc.yanbaoke.cn)** # 低效用地再开发试点第三批典型案例 2025年12月 # 引言 为深入贯彻落实党的二十届三中全会“盘活存量土地和低效用地”、四中全会“盘活用好低效用地”的部署，落实中央城市工作会议有关要求，自然资源部深入推进低效用地再开发试点，引导试点城市探索创新低效用地再开发的政策措施和实施路径，涌现出大量鲜活案例。 第三批典型案例涉及14个省（市），共26个案例，包括产业园区存量工业用地提质增效、存量商业用地转型、存量公共服务设施功能提升、存量片区统筹开发等不同类型，通过盘活存量土地和低效用地，不仅实现了土地节约集约利用、产业结构优化、固定资产投资拉动，更促进了城市功能完善、人居环境改善、历史文脉传承和生态安全格局筑牢，为各地提供了实践样本与经验借鉴。 请各地学习借鉴，加强探索创新，大力推动盘活存量土地和低效用地，总结形成更多宝贵经验做法和典型案例。 # 目录 北京 1 案例一 北京市经开区火箭大街改造案例 （再开发类型：收购盘活低效工业用地保障重大产业项目落地） 1 河北 7 案例二 廊坊市安次区龙河中心案例 （再开发类型：低效商业办公用地用途转换） 7 天津 13 案例三 天津市北辰区天士力大健康医养示范区案例 13 （再开发类型：盘活低效工业用地赋能医养健康产业发展） 13 江苏 22 案例四 无锡市锡山区精准医疗产业园案例 ..... 22 （再开发类型：片区统筹开发盘活低效产业用地） 22 案例五 常州市天宁区中交智荟港高新智能制造中心案例 30 （再开发类型：产业园区低效用地提质增效） 30 案例六南通市崇川区沿江化工码头腾退片区整体改造案例 37 （再开发类型：政府实施片区生态综合整治） 37 浙江 43 案例七 杭州市上城区南宋德寿宫遗址博物馆建设案例 43 （再开发类型：盘活低效工业用地重构宋韵文化地标） 43 案例八 杭州市余杭区矿坑“焕新”打造国家版本馆案例 51 （再开发类型：盘活低效工矿用地转型文化高地） 51 案例九 宁波市北仑区滨海港产城融合发展片区案例 59 （再开发类型：“双试点”协同推进片区融合发展） 59 案例十 金华市兰溪市蓝之梦纺织厂改造案例 69 （再开发类型：政企村联动改造低效工业片区助力共富） 69 案例十一 湖州市安吉“两山”科技城低效用地再开发案例 76 （再开发类型：区域再开发与生态保护相融合） 76 安徽 83 案例十二 芜湖市“三湖”片区改善“三生”空间案例 83 （再开发类型：片区综合整治提升） 83 福建 89 案例十三 泉州市德化红旗坊文旅产业园项目案例 89 （再开发类型：工业遗产转型复合利用） 89 案例十四 漳州市九龙公园复合开发利用改造案例 96 （再开发类型：公共设施复合利用补短板） 96 江西 102 案例十五 萍乡市赣西国际港·公路港建设案例 102 （再开发类型：盘活低效工业用地发展物流仓储产业） 102 山东 108 案例十六 济南市高新区舜泰广场体育公园综合体案例 108 （再开发类型：地上地下空间综合开发盘活低效综合用地） 108 案例十七 青岛西海岸新区董家口化工园区改造案例 115 （再开发类型：政策工具叠加盘活化工园区低效工业用地） 115 案例十八 青岛市上合海尔卡奥斯工业互联网生态园案例 123 （再开发类型：政府收储后再开发） 123 案例十九 临沂市中通快递鲁南（临沂）智能电商园案例 ..... 130 （再开发类型：政府主导市场参与推进再开发） 130 湖北 135 案例二十 武汉市武昌区四美塘铁路遗址文化公园案例 135 （再开发类型：盘活低效铁路遗址建设生态文化长廊） 135 案例二十一 宜都市实施化工园旧厂房连片征收再开发案例 141 （再开发类型：片区统筹推进低效土地盘活利用） 141 湖南 147 案例二十二湘潭市江麓机电科技九华基地项目升级改造案例 147 （再开发类型：“关联式腾笼换鸟”盘活央企低效用地） 147 广东 154 案例二十三 广州市增城区上境村工业集聚区更新改造案例 154 （再开发类型：村级工业园提质增效） 154 重庆 162 案例二十四 重庆市璧山区大成广场片区综合开发案例 162 （再开发类型：片区综合改造提升） 162 案例二十五 重庆市万州区天生城片区综合提质改造案例 ..... 170 （再开发类型：政企协同成片盘活山地低效用地） 170 四川 177 案例二十六 成都市高新区振芯科技低效工业用地盘活案例 177 （再开发类型：分割收储联动原产权人自主改造） 177 # 北京 # 案例一 # 北京市经开区火箭大街改造案例 (再开发类型：收购盘活低效工业用地保障重大产业项目落地) # 一、项目基本情况 北京火箭大街商业航天共性科研生产基地项目位于北京经济技术开发区瀛海镇瀛昌街6号院，东至瀛福路，西至瀛顺路，南至二锅头酒业，北至瀛昌街，是北京经开区规划的空天街区核心节点。项目总用地面积为6.3公顷，总建筑面积为4.78万平方米，土地用途为工业用地。 该项目对原北京雪莲羊绒有限公司（以下简称雪莲羊绒）生产基地进行改造更新，建设全国首个商业航天共性科研生产基地，吸引商业航天全产业链优质项目，引领全国空天产业发展。项目于2024年1月取得立项，主体结构已于2025年3月正式封顶，2025年投入使用。其中，北京火箭大街科技互动展厅已经完成竣工验收，展厅地下设置商业航天测运控中心，免费对外开放，在北京商业火箭发射时，观众可在此实时观看。 # 二、改造主体和改造模式 # (一)改造原因 雪莲羊绒北京生产基地主要建筑包括厂房、车间、食堂、办公楼、职工宿舍等。2019年，按照国家疏解非首都功能产 业政策，雪莲羊绒将全部生产环节迁移至内蒙古自治区赤峰市，仅保留品牌营销、运营等功能型部门，厂区大部分空置，土地处于低效利用状态。 # (二) 改造主体 2023年，北京亦庄城市更新有限公司成立北京亦庄星箭科技产业发展有限公司（公司为北京亦庄投资控股有限公司三级全资子公司，由北京亦庄城市更新有限公司全资持股，是经开区为服务商业航天产业专门设立的公司），收购项目土地及房屋产权并作为项目实施主体。 # （三）改造模式 北京亦庄星箭科技产业发展有限公司收购雪莲羊绒北京生产基地项目土地及房产，在确保土地用于产业的条件下，拆除现有建筑实施重建。重建项目定位为商业航天产业，打造北京火箭大街，建成后出租给商业航天产业相关企业。 # 三、低效用地再开发取得的成效 # (一) 提升土地效益，盘活低效产业用地 项目盘活了低效工业用地，整体建筑面积从4.78万平方米增加至11.6万平方米，综合容积率从0.76提升至2.0，增加了产业发展空间，实现土地集约高效利用。 # （二）强化产业链条，保障产业项目落地 北京火箭大街将吸引商业航天上中下游产业链企业集聚，商业航天上游卫星及火箭制造企业，中游箭体装备、测控系统、地面终端及设施制造企业，下游促进商业航天产业、 通信、导航、遥感卫星应用服务企业，助力北京经开区实现“千企联动、千星入轨、千亿营收”的商业航天创新集群发展目标。 # 四、主要做法 # (一) 摸清家底 北京经开区结合功能定位，以工业用地常态化、精细化、长效化监管为目标，开展工业用地摸底排查和综合评价，形成工业用地台账清单；汇聚工业用地分级分类管理所需的各类数据资源，建立工业用地项目综合评价体系，进行工业用地及其使用情况动态监测，对接各部门业务系统，推动A、B、C、D四类工业用地的分级分类精细化管理；实行全生命周期监管，对不同类别工业用地，制定相应政策，加强优质项目奖励扶持，推进低效工业用地改造提升；建立信用监管应用场景，将工业用地综合评价结果纳入行业信用评价指标体系。经摸底清查与综合评价，雪莲羊绒主要生产环节已搬离，其产值、税收与产业类型均不满足经开区发展的要求。 # （二）规划先行 《北京市促进未来产业创新发展实施方案》提出在北京经开区等区域重点发展商业航天、卫星网络等细分产业。北京经开区作为北京市“南箭北星”产业布局中“南箭”的主要承载区，面对商业航天企业试验排产周期长、成本价格高等难点堵点，提出建设“火箭大街”，打造国内领先的星箭网络总部基地和创新高地。 依据《北京亦庄空天街区规划设计》，“北京火箭大街”定位为空天街区商业航天共性科研生产基地项目，服务研发、设计、制造、应用全产业链条，将以共性技术平台为驱动，解决商业航天领域试验资源紧缺、测试服务供不应求的痛点，建设创新研发中心、高端智造中心、科技互动展厅，提升商业航天产业化基础能力， 北京亦庄星箭科技产业发展有限公司以收购方式取得本项目土地后，根据项目建设需求办理规划报批手续，从2024年1月开始，陆续申请取得了北京经开区企业投资项目备案证明，项目规划综合实施方案“多规合一”协同平台初审意见、会商意见。2024年4月，建设单位取得不动产权证书。2024年6月，取得北京经开区规自分局核发的《建设工程规划许可证》〔2024规自（开）建字0045号〕，总建筑面积14.55万平方米，其中地上11.68万平方米，地下2.87万平方米，最大建筑高度45米，容积率2.0，建筑密度 $43.75\%$ ，绿地率 $15.01\%$ ，机动车停车位245辆（均为地下），非机动车停车位535辆（其中地上100辆，地下435辆）。2025年4月，建设单位取得《建设工程规划核验意见》〔2025规自（开）竣字0029号〕。 # （三）科学建设 项目总建筑规模达14万平方米，整体按照“未来、开放、动感、绿色”的设计理念，布局1个中心（展示与运控中心），3个功能分区（一栋共性技术试验厂房、两栋工业标准厂房、 三栋总部研发中心）。其中，商业航天共性试验平台，总建筑面积约1万平方米，为商业航天企业提供十余项共性试验及共享制造服务。商业航天创新研发中心，主要包括三栋多层生产研发楼，总建筑面积2.1万平方米，服务企业生产、研发、办公综合需求。关键部件智能制造平台，包括两栋多层生产厂房，总建筑面积8.2万平方米，服务关键部组件、控制系统、卫星终端制造等企业生产需求。科技互动展厅，总建筑面积约0.33万平方米，建设商业航天远程测发控中心，实时接收火箭发射场数据，可远程观摩火箭发射，实现在轨商业星座运行监控；搭建航天科普教育基地，设置航天科技体验中心，培养青少年航天梦想，激发探索精神。 图1-1 项目建设方案 # 五、政策依据 2023年，《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）印发后，北京经开区相继出台了一系列低效用地再开发支持政策。 一是工业用地分级分类管理机制。2023年，北京经开区印发《北京经济技术开发区关于规范工业用地管理促进产业高质量发展的若干措施》（京技管发〔2023〕15号）和《亦 庄新城工业用地分级管理工作方案》（京开党政办字〔2023〕24号），开展工业用地分级分类管理，实现了低效用地的识别，制定了本项目再开发政策。 二是产业用地更新机制。2024年，北京经开区出台《亦庄新城工业用地（类）项目城市更新实施细则（试行）》（京技管发〔2024〕18号），明确以收储、回购的更新方式为第一导向，促进存量工业用地循环再利用；提升审批效率，优化营商环境，升级原审核流程，为优质产业项目提供空间保障；加强工业用地履约监管，为工业用地回购提供有效法律途径。 图1-2 开发前影像图 图1-3 开发后效果图 # 河北 # 案例二 # 廊坊市安次区龙河中心案例 (再开发类型：低效商业办公用地用途转换) # 一、项目基本情况 龙河中心项目位于廊坊主干道-南龙道南侧，东邻安次区政务服务中心，地处廊坊城市新中心，区位交通条件优越。廊坊市城区房地产开发有限公司分别于2012年、2014年通过出让方式取得，面积2.87公顷，原规划容积率3.0，总建筑面积11.58万平方米，用途为商务金融用地，拟建设一座集酒店、写字楼、创业公寓于一体的商务商业中心。2018年项目规划方案获批，目前已建成建筑面积4.65万平方米，包括3栋公寓和1栋商业，已建成部分虽取得预售证，但受市场环境等因素影响未销售，企业资金回笼困难，项目整体处于烂尾状态。 该项目地块位于安次区龙河高新区，周边已有安次万达、红星美凯龙等多个成熟商业，原有的功能定位已不适应市场和发展需求。经市场调研，随着龙河高新区企业入驻，将新增大量的就业人口，对高品质住宅需求旺盛。为积极推进商办用房去库存，市自然资源和规划局坚持需求导向，主动靠前服务，将龙河项目列为全市低效用地再开发首批示范项目，通过商务办公用地用途转换，鼓励企业继续投入建设 资金3.97亿元，盘活存量资产2.66亿元，实现政府增收0.51亿元。 # 二、改造主体和改造模式 # (一)改造原因 随着商业业态变化，商铺空置率上升，叠加房地产市场深度调整，商业地产发展举步维艰，项目原计划建设的酒店、写字楼等不适合市场发展趋势，项目原产品为商务公寓，普遍户型较小，与市场需求不符，开发商难以继续按照商务金融用地建设。项目长期处于建设停滞状态，未能实现预期效益，已成为制约提升区域经济活力和城市品质的包袱，严重影响了城市形象和招商引资环境，给城市管理和社会稳定带来持续压力。 # (二)改造主体和模式。 项目引入中国金茂，结合龙河高新区企业发展，以及高层次人才居住需求，重新定位项目功能，推动落实存量商业办公用地用途合理转换，提升资源节约利用水平。 # 三、取得成效 (一)加快盘活资产，激活经济动能。通过低效用地用途转换，拉动企业持续投资，推动原有资金投入回款，特别是中国金茂作为负责龙河高新区整体运营的央企,将部分项目收益支持新一代信息技术、高端装备制造、现代服务业等产业发展。 (二)完善配套设施，提升空间品质。在改造地块内植入 创业人才共享中心、社区服务中心等配套功能，形成15分钟便民服务圈，构建“生态+生活+服务”三位一体的社区体系，沿南龙道新建3栋住宅重塑城市界面，整合北侧城市绿地打造中央大花园景观生态系统，营造“自然笼罩式生态、健康生活氛围、邻里社交距离”的社区公园。 (三)平衡职住功能，吸引人才落户。以现有3栋公寓为载体，以服务龙河高新区企业从业人员居住为重点，满足“单身-两人家庭-三人家庭”梯度化购房需求；对现有公寓中不满足日照要求的13套房屋进行功能调整，打造长租、短租相结合和共享空间相融合的人才公寓，保障居住和社交需求。 (四)示范引领带动，形成辐射效应。龙河中心项目作为全市首个存量商业办公去化项目，其盘活不仅帮助企业顺利回笼资金，还增加了政府收益，补齐了设施短板，提升了周边土地价值，为后续同类低效用地盘活提供借鉴。 # 四、主要做法 贯彻落实党的二十届三中全会关于“优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地”要求，落实传导国土空间总体规划，衔接详细规划及专项规划，以规划、土地政策创新融合为主线，打好“四案合一+用途转换+功能重构+三师共创+政策集成”组合拳，提质效、破难点，优服务、强支撑，充分释放改革动能。 (一)规划引领功能重构。充分发挥规划引领作用，推动 项目未来功能由“商务商业中心”向“美好生活社区”转变。一是编制《龙河中心再开发综合实施方案》并纳入街区级详细规划，经评审、审查、审批后落地执行；二是科学调控指标，将容积率从3.0降至2.2、绿地率从24%提升至35%、建筑密度从23.42%压缩至20%，形成“降容增绿”的生态优化格局；三是增量精准供给，新建住宅充分满足企业员工“单身-两人家庭-三人家庭”梯度化需求；四是对原有建筑进行诊断性改造，将13户日照不足房屋转为人才公寓，其余调整为满足企业员工梯度化需求的住宅产品。 (二)政策驱动用途转换。一是创新政策支撑。依据《廊坊市低效用地认定标准指导意见》《廊坊市低效用地再开发综合实施方案编制暂行办法》《廊坊市低效商业办公项目调整为普通商品住宅的实施意见》等政策，对认定为低效用地并纳入市级试点项目库的，推动用地性质转换；二是采用分宗处理模式。建立产权转换机制，项目实施过程中，首先完成南北两宗商务金融用地向二类城镇住宅用地的用途转换，通过分宗签订土地出让合同变更协议，经专业地价评估后向政府补缴土地出让价款3516.89万元。 （三）“四案合一”并联审批。进一步优化审批流程，整合规划许可、土地供应、施工许可、竣工验收、不动产登记等相关程序和环节，并行推进片区策划、规划统筹、工程设计、项目实施等四方面审批,各相关责任单位开展联合审查，经市政府批准后实施。同步开展街区级详细规划编制，做到“清单外无审批”，实现“项目批复即开工”，有效提升了 审批效能。 (四)“三师共创”编制方案。三大专业团队协同配合，统筹推动“功能定位-指标优化-空间营造”全链条作业，形成了“策划-规划-设计”一体化工作范式。一是策划师定功能。政策研究团队主导片区策划，结合项目实际和控规要求，科学调整项目功能，完成可行性论证与市场定位；二是规划师控格局。规划团队落实上位规划要求，重构空间方案，优化街区功能布局，同步整合交通路网与市政设施专项规划；三是建筑师塑空间。建筑团队主导空间再造运用户型创新、建筑退界与景观渗透技术，实现中央花园与新建住宅的有机融合。 (五)政策集成支撑改造。印发了《优化房地产政策若干意见》(廊建房监〔2024〕5号)、《廊坊市低效商业服务业项目用地用途转换工作流程》(廊自然规发〔2024〕136号)、《廊坊市低效用地再开发综合实施方案编制暂行办法》(廊改革字〔2024〕3号)、《廊坊市低效商业办公项目调整为普通商品住宅的实施意见》(廊低效发〔2025〕1号)等文件，构建了政策支持工具箱和“认定-审批-实施”的标准化流程。 # 五、政策依据 (一)《廊坊市低效用地认定标准指导意见》。2024年3月，廊坊市发布了《廊坊市低效用地认定标准指导意见》，按照低效用地认定标准，龙河中心被认定为低效用地纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。 (二)《廊坊市低效用地再开发综合实施方案编制暂行办法》。2024年10月28日，中共廊坊市委全面深化改革委员会发布的《廊坊市低效用地再开发综合实施方案编制暂行办法》提出：综合实施方案是从片区策划、规划统筹、工程设计和项目实施等方面作出的全面、具体的实施安排。《龙河中心再开发综合实施方案》通过逐级审查，并报经市政府审议批准，作为优化调整详细规划的参考依据。 (三)《廊坊市低效商业办公项目调整为普通商品住宅的实施意见》。2025年4月9日，《廊坊市低效商业办公项目调整为普通商品住宅的实施意见》要求:低效商业办公项目已建成建筑超过三分之一的, 调整后整体容积率原则上不超过 2.2。 图2-1 现状照片 图2-2鸟瞰效果图 # 天津 # 案例三 # 天津市北辰区天士力大健康医养示范区案例 (再开发类型：盘活低效工业用地赋能医养健康产业发展) # 一、项目基本情况 2007年，天士力医药集团股份有限公司（以下简称“天士力”）通过出让方式取得了位于北辰经济技术开发区淮河道与淮东路交口东南侧（北辰科技园区范围内）8.89万平方米用地，规划用地性质和土地用途均为工业用地，容积率不大于1.5，用于建设中医药生产基地。土地出让后，企业先后建设了天士力研究院、信息化实验基地、生产车间等建筑。受医药产业周期性波动市场环境影响，项目产出效率偏低，部分厂房闲置，形成低效用地。2019年，为落实全市工业围城治理工作要求，推动北辰科技园区产业转型升级，北辰区启动了该片区控制性详细规划修编工作，以“退二进三”为契机建设健康产业示范区，经履行控规修编法定程序后，将该地块规划用地性质由工业用地调整为社会福利用地和商服用地。2021年7月，市政府批复该片区控制性详细规划修编方案。该项目自2024年初列入低效用地数据库并启动实施，运用“土地分割、土地用途转换、零散地利用、土地合并”等政策，利用原工业厂房建设医养服务产业示范区，推动土地“存量”变经济“增量”。目前，办公楼和天士力医 院一期工程已建成并投入使用，实现了“产业”“研发”有机融合，为企业高质量发展注入强劲动力，后续将继续推动天士力医院二期、养老机构、康复中心建设。 # 二、改造主体和改造模式 # （一）改造原因 一是因中医药行业市场环境影响，以及企业改制、技术更新、品牌建设等经营管理原因，部分厂房闲置低效，经济效益低下，亟需通过产业转型升级，实现资源资产盘活利用。二是结合北辰区推动京津冀医养结合试点，天士力集团以“大健康产业”为主线，从传统中药制造向“数智化医疗康养”延伸，计划在该地块构建“研发-生产-服务”全产业发展链条，建设医养服务产业示范区。 # （二）改造主体 原产权主体--天士力医药集团股份有限公司。 # （三）改造模式 按照地块控制性详细规划，对该宗地采取“土地分割+土地用途转换+零散地利用+土地合并”综合方式盘活，破解产业转型、焕新难题，支持医养服务产业示范区建设。 # 三、低效用地再开发取得的成效 一是激活资产价值，结合“工改公”，将工业用地转换为公共管理与公共服务设施用地，容积率由1.5提升至1.7，进一步提升土地资源利用效益。二是优化空间布局，项目已建成天士力研究院及信息化实验基地，建筑面积5.33万平方 米，推进天士力医院二期、医养中心、智慧养老机构、康复中心等扩建，新增建筑面积6.1万平方米。三是提升经济效益，项目整体新增投资10亿元，建成后新增就业岗位1000个。四是实现社会效益，以天士力为核心推动园区中药全产业链飞跃性转型升级，带动整个片区逐步形成“医-研-商-教-养-护”六位一体的大健康产业集群。 # 四、主要做法 # （一）支持用地合理分割，强化资源要素精准保障 现行控制性详细规划将天士力8.89万平方米用地分为南、北两部分，以北部分用地面积4.34万平方米，规划用地性质为公共管理与公共服务设施用地，以南部分用地面积4.55万平方米，规划用地性质为商业用地。结合天士力“数智化医疗康养”转型以及医养服务产业示范区建设要求，按照《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》《天津市建设用地使用权转让实施细则》分割地块应具备独立分宗条件要求，规划资源部门通过充分论证，在保障地块具有独立条件基础上，以控制性详细规划界限对地块进行分割盘活，精准实现要素保障，为后续盘活资产奠定了基础。 # （二）支持土地用途转换，满足产业转型升级需要 项目用地分割后，南侧4.55万平方米用地仍保留工业用地性质不变，容积率不大于1.5，用于中医药研发、生产；北侧4.34万平方米用地拟建设医养服务产业示范区项目，新 建扩建医养中心、智慧养老机构、康复中心等。按照《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资源发〔2023〕171号）“鼓励原土地使用权人改造开发，完善原土地使用权人申请改变土地用途、签订变更协议的程序和办法”相关政策，经权利人申请，并报区政府批准后，依据修编后的控制性详细规划将土地用途由工业用地转换为社会福利用地并签订土地出让补充合同。结合产业发展要求，容积率由1.5提升至1.7，土地使用期限与原合同保持一致。天士力按照新、老规划条件土地市场评估价格差额，补缴土地出让金7167.74万元。 # (三) 支持盘活零星用地，优化土地资源配置效率 运用《市规划资源局印发关于推进低效用地再开发盘活存量资源有关支持政策的通知》（津规资名城发〔2024〕53号），鼓励经营主体收购相邻零星土地，一并进行改造开发，“零星用地面积不超过改造开发项目总用地面积 $10\%$ ，可与原项目地块核发统一的规划条件，按协议方式办理供地手续”政策，将地块西侧1688.4平方米已收储用地（占北侧用地的 $4\%$ ）通过协议方式出让，规划用途为社会福利用地，容积率不大于1.7。 图3-1 零星用地示意图 # （四）支持并宗开发，优化土地开发利用效率 为优化土地利用效率，推动土地资源合理配置，积极运用土地合并政策，推动1688.4平方米零星地块与北侧地块并宗开发。一是严格审查合并条件。经核实，两地块边界相邻，土地权利人、权属性质和土地用途等一致，符合《天津市建设用地使用权转让实施细则》规定的建设用地合并条件。二是全链条审批服务。北辰区规划资源部门联合发改、住建、工信、生态环境等部门，从产业准入、规划、用能、安全及环保等多方进行综合论证，经区人民政府批准后，依法依规为企业办理了两地块合并手续。三是合理确定地块开发条件。合并后地块土地面积45071.4平方米，容积率不大于1.7，土地使用权年限按与原地块出让合同约定年限一致，实现土地资源“化零为整”的高效利用。 # （五）简化审批流程，持续优化营商环境 为缩短审批周期，规划资源部门积极制定涵盖不动产登记、土地分割、用途转换、边角地出让及用地并宗开发等整体盘活方案，推动发改、住建、工信、生态环境等行业主管部门，就规划、安全、环保、用能等方面进行联动审查论证，将原串联审批的多环节论证压缩为一次联合审查，简化土地分割、土地用途转换、用地合并等审批程序，实现项目全流程审批提速。 # 五、政策经验 # （一）政策措施 在推进项目落地过程中，重点运用以下政策工具： 一是在支持项目国有建设用地分割、合并方面，充分利用《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）中“完善土地分割、合并转让政策”相关政策措施。 二是在鼓励原土地使用权人按照规划用途优化开发方面，利用《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）中“完善土地供应方式，鼓励原土地使用权人改造开发”政策。 三是在支持盘活零星用地方面，利用《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）中“探索将难以独立开发的零星地块，与相邻产业基地一并出具规划条件，整体供应给相邻产业项目用于增资 扩产（商品住宅除外）”政策。 # （二）经验做法 一是注重行业联动管理，确保依法合规。该项目为医养服务类产业，在对项目盘活过程中，需充分结合医疗、养老、服务、生态环保等行业管理政策制定盘活方案。在前期论证和后期盘活阶段，规划资源部门牵头，住建、工信、卫生健康、民政、商务、生态等多部门全程参与，对项目盘活可行性进行分析，盘活“全流程”进行服务，并开展了土壤污染调查、稳定性评估等基础性工作，确保引入的新产业新业态符合产业准入要求。 二是注重探索创新模式，赋能产业发展。该项目将难以独立开发的零星地块整体供应给相邻产业项目，与相邻产业基地并宗开发，探索出了具备可操作性的边角地盘活利用模式。通过并宗开发，大幅提高了地块的规整程度，便于项目后期方案设计和开发利用，同时零星地块与相邻主体地块一并增容扩产、提质增效。 三是注重土地集约利用，强化监管力度。在项目盘活过程中，项目单位与园区管理机构签订产业监管协议，明确固定资产投资强度、亩均税收、项目开竣工时限等要求，预防“闲置低效”问题再次发生。 四是注重简化工作流程，提升服务效能。按照《天津市建设用地使用权转让实施细则》的相关要求，建设用地分割、合并，均需分别组织行业主管部门论证，形成一致意见后报 批。为加快项目盘活进度，该项目采取“一个方案、分步实施”，在前期综合论证阶段，由规划资源部门统筹召集各行业主管部门，对项目盘活涉及的宗地分割、土地用途转换、边角地出让、用地合并等程序一并研究论证，充分分析可行性，论证通过后分步组织实施，进一步精简工作流程，大幅度提高工作效率。 图3-2 改造前影像图 图3-3 概念性改造规划方案 # 江苏 # 案例四 # 无锡市锡山区精准医疗产业园案例 (再开发类型：片区统筹开发盘活低效产业用地) # 一、项目基本情况 无锡精准医疗产业园位于无锡市锡山区安镇街道，前身是锡山区最早乡镇企业集聚区之一的新世纪工业园，园区总面积420亩，原企业以运输设备制造业、化学纤维制造业等传统产业为主，产业传统、土地利用粗放低效。近年来，通过大力实施低效用地再开发，无锡市精准医疗产业园实现了破旧立新的华丽转变。园区一期用地面积165亩，总投资30亿元，总建筑面积36万平方米，容积率达到3.27，已于2023年正式交付并投用。通过高标准规划建设，园区容积率从0.93提升至2.36，亩均税收从7万元突破至100万元，土地产出效益实现了大幅提升。昔日粗放发展的旧工业区，而今已崛起为长三角首个精准医疗专业园区，高端医疗产业集群正在加快形成。 # 二、改造主体和改造模式 新世纪工业园由于早期产业层次不高、结构不尽合理，导致产出效益偏低，亟需破旧立新，调整产业结构，提升园区功能品质。 安镇街道作为精准医疗产业园的改造主体，充分发挥其在生物医药领域的产业积淀，通过“土地整备+精准规划+生态引领+统筹联动”的改造模式，即政府统一组织片区土地拆迁腾退和收储；依据国土空间规划与产业需求，科学编制园区建设方案；将最新的生态理念纳入设计与建设全过程；多部门统筹联动做好建设前中后各环节的保障服务，精准推动精准医疗产业园建设。 # 三、低效用地再开发取得的成效 （一）土地节约集约水平大幅提高。园区全部使用存量低效产业用地，建成12座独栋生产楼和1栋20层研发楼，集中配套双回路供电系统、生物医药生产蒸汽站、产品展示体验中心、共享报告厅、会议中心等基础设施，容积率由0.93提高到2.36，土地利用强度大幅提高。目前，精准医疗产业园一期已建成投产，2024年产值达到32亿元，亩均税收从7万元突破到100万元，提升近15倍。到2028年园区预计实现产业规模超200亿元，销售收入超亿元的药品或仪器设备大品种5个，土地利用效益明显提升。 （二）特色产业园区建设初见雏形。精准医疗产业园聚焦精准诊断、精准治疗、精准健康服务、高端医疗器械、合成生物学等五大产业方向，落位研发设计、小试中试、成果转化、生产制造、总部运营、市场孵化等功能。产业园当前已集聚60多个精准医疗企业及创新企业总部项目，其中链上核心企业近20家，获“市级首批特色产业园区”“无锡市‘465’ 现代产业集群发展优秀园区”等省市级荣誉近20项。 （三）高端医疗产业集群加快形成。目前，园区的首颗种子臻和科技荣获无锡市首批生物医药产业链“链主”企业授牌，被评为无锡市“瞪羚企业”。其他落户项目包括君实润佳小核酸创新药研发生产基地项目（总投资50.8亿元）、科金生物、科辉智药、博瑞生物新药项目、伯科生物（获评“无锡市准独角兽入库企业”）等多家细分行业创新领军企业，并引进生物医药专业人才百余名，高端医疗器械产业集群正在加快形成。 # 四、主要做法 （一）强化土地整备，以全域治理激活存量空间。改变原先“零敲碎打”的改造模式，系统性推进土地资源的整合与腾退。一是精准识别，靶向腾退。依据亩均效益评价，重点对“三年持续产出低、安全环保问题突出、产业低端、工艺落后”的企业实施“腾笼换鸟”。2018年-2020年，新世纪工业园区共计拆除非住宅户170家，累计拆迁腾出土地面积1223亩。二是整体改造，连片开发。运用土地收储整备等政策，实施整体规划、连片改造，优化用地布局，实现土地资源规模化储备，为引进优质项目提供空间保障。 （二）科学精准规划，以创新供给适配产业需求。严格衔接国土空间规划“一张图”管控与混合产业用地政策，将空间精准供给与企业需求响应贯穿始终。一是科学选址，促进产城融合。将园区定位与城市建设发展目标相统筹，实现 “集中集约、集聚高效、有序发展、建一片成一片”，在空间上系统性供给城市生产等各类服务功能。同时，将园区布局与城市发展轴线深度融合，选址于地铁2号线查桥站，实现园区内部地铁直达、外部高铁5分钟可达，以优越的区位和完善的配套设施，构筑吸引高端人才的核心竞争力。二是综合利用，满足多元需求。紧密围绕园区和产业发展实际需求设置了不同功能的载体。在用地性质上，积极探索“混合用地”模式或兼容性规划，满足精准医疗企业“产学研”一体化的空间需求。三是分区供地，实现最优适配。为满足企业对载体的个性化需求，创新采用“分区+差异化供地”，在空间上，将土地科学划分为“标准厂房区”与“企业自建区”等功能板块，将产业园一期420亩全部做成高标准厂房的原规划调整为“高标准厂房区+企业自建区”分区建设规划。在供地上，针对不同区域分别采用国资统建、土地公开出让等模式，即220亩仍由国资公司统一建设为高标准厂房区，另200亩改为企业自建区，由成熟的、有能力拿地建设的企业根据自身需求自主建设，实现了土地资源与产业需求的最优匹配。君实润佳小核酸创新药生产研发基地项目的50亩地就属于企业自建区。 （三）注重生态赋能，以“绿色地标”打造集约典范。将绿色低碳理念深度融入园区开发全过程。一是严格指标管控，提升空间价值。在规划条件中，明确设定了绿色建筑等级、绿地率等刚性生态指标，作为土地出让或开发的前置要 求。通过“腾空翻转、架设廊道”等立体设计，在有限的土地空间内创造出台地、廊道、屋顶花园等多维度的绿色交往空间，实现了土地从二维平面利用到三维空间复合开发的升级，使园区从传统的“生产园区”向宜人的“创新社区”转变。二是应用绿色技术，实现资源集约。园区建设全面采用绿色低碳技术与材料，建筑层面使用低辐射玻璃、高性能保温墙体等；能源层面，利用太阳能热水、热能回收、日照光源调节高效能源系统；市政层面，全面采用透水铺装、下凹式绿地、雨水花园等海绵城市技术。通过上述举措，推动园区低效用地再开发从追求经济规模“增量”，全面升华为追求综合效益的“提质”。 （四）深化统筹联动，以协同服务保障高效运营。构建多方协同的服务保障体系，确保园区“建得好、管得好”。一是专班推进，强化部门联动。锡山区成立了锡山区生物医药和医疗器械产业集群发展工作专班，统筹自然资源、财政、税务、发改、科技、工信、商务等关键部门，在项目审批、规划许可、土地供应等环节协同发力，确保精准医疗产业园项目“快落地、快建设”。二是平台共享，降低创新成本。园区与南京大学合作共建无锡市南京大学锡山应用生物技术研究所，集约化布局10米法电磁兼容实验室、共建检测服务平台、中试服务平台等一批“重资产”公共平台，对园区内企业开放共享，有效解决医疗器械企业对于电磁兼容实验室有较大需求、医疗器械产品检测需远赴外地等难题。 # 五、政策依据 充分用好自然资源部低效用地再开发、要素保障等相关政策，为项目落地实施提供支撑。 一是探索实施“五统一”模式。《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）提出“对需要以政府储备为主推进低效用地再开发项目实施的，结合国土空间控制性详细规划编制，探索以‘统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应’推动实施”。园区结合区域产业定位，对原乡镇工业集聚区空间布局进行重新规划，对园区范围内低效用地实施拆迁腾退，实施多元化供地方式，满足不同类型企业用地需求，有序推动园区连片更新改造。 二是探索创新配置模式。《自然资源部 国家林业和草原局关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）提到“优化产业用地供应方式，鼓励地方探索制定混合土地用途设定规则，依据国土空间详细规划确定主导土地用途、空间布局及比例，完善混合产业用地供给方式”。这个政策为精准医疗产业园项目积极探索“混合用地”模式，提供了有力的政策支撑。此外，园区按照“标准厂房区+企业自建区”的分区规划策略，针对不同区域分别采用国资统建、公开出让等差异化供地模式，精准保障不同企业多元化需求。 图4-1 精准医疗产业园A区改造前影像 图4-2 精准医疗产业园A区改造后情况 # 案例五 # 常州市天宁区中交智荟港高新智能制造中心案例 (再开发类型：产业园区低效用地提质增效) # 一、项目基本情况 中交智荟港天宁高新智能制造中心位于江苏省常州市天宁高新区核心区域，占地面积101.63亩（原为江苏悦达卡特新能源有限公司空闲工业用地），总建筑面积约10万平方米，规划建设17栋高标准厂房，总投资6亿元。项目2023年6月启动，2024年11月28日交付开园。 该地块因原企业2017年停产，被列为“危污乱散低”整治对象。天宁区通过政府收储、重新出让及二级市场转让等方式，盘活低效土地，实现“腾笼换鸟”。目前，园区已建成以高端装备制造、新材料、新能源为主导的现代产业集群，通过“全生命周期监管”机制和产业链精准招商，该项目已成为长三角存量工业用地提质增效的标杆，为区域高质量发展提供了可复制的实践路径。 # 二、改造主体和改造模式 # (一) 改造原因 该地块原属江苏悦达卡特新能源有限公司，因企业转型停产导致土地空闲6年，无产出收益，建筑破旧，无转租招商可能，被列为“危污乱散低”重点整治对象，亟需通过再 开发实现土地资源盘活与产业转型升级。 # (二) 改造主体 该改造项目由常州市天宁区政府主导，郑陆镇政府具体实施，中荟港（常州）智能科技有限公司负责开发运营，构建“区级统筹、镇级实施、企业运营”的三级联动机制，形成政府引导、市场运作、多方协同的开发格局。 # （三）改造模式 项目采用“政府收储+市场化运作”模式进行实施改造，一是通过收回土地重新出让，明确产业准入标准；二是创新存量资产盘活方式，将7亩配套用房通过二级市场转让并约定共享使用；三是建立“双合同+产出监管”全周期管理机制，对入驻企业实施3年-5年动态考核。通过“腾笼换鸟”实现产业升级，形成高端装备制造等产业集群。 # （四）改造特色 一是提升城市韧性，同步完善园区路网、河道等基础设施，提升区域抗风险能力；二是聚焦环太湖流域产业提质，引入高端装备制造等绿色产业；三是创新片区开发模式，通过“收储出让 $+$ 二级转让”组合拳，盘活存量土地，配套共享设施，打造产业社区新样板。项目建立“双合同+产出监管”全周期机制，确保土地利用效益持续提升。 # 三、低效用地再开发取得的成效 # (一) 立体开发增效益，工业用地焕新颜 用地布局全面优化，建成17栋包含2-4层的标准厂房和车 间，容积率由0.65提升至2.02，建筑密度从 $33.55\%$ 增至 $51.58\%$ 。其中5栋厂房，将传统首层8.1米带行车车间设计到第二层，与首层12米带行车车间叠加，配以12米跨度，创新设计“双首层双行车”厂房，单体厂房面积超过1万平方米，满足高端装备制造需求，实现工业用地“立体开发”，大幅提升土地集约开发强度，地均税费从1.62万元/亩跃升至50万元/亩。 # （二）产业升级筑高地，产业更新树典范 聚焦环湖流域高端制造，引进高新技术企业占比达 $70\%$ 企业入驻率、招商面积已达 $80\%$ 以上，吸引市外企业占比 $40\%$ ，规上、高新等占比约 $70\%$ ，包括1家瞪羚企业和1家省级专精特新企业，产业提质显著。同步改造园区河道路网，推动产业转型升级和更新改造，成为韧性城市典范。 # （三）链式发展聚动能，共享经济见实效 配套建设7亩共享设施，降低企业成本。以先进制造业为核心，以高端装备制造、城市节能环保产业为主，新一代信息技术、新型医疗器械、新材料等产业为辅，打造集生态总部、研发设计、高端制造、生产性服务、功能配套为一体的高端综合产业园区。 # 四、主要做法 # (一)腾笼换鸟促转型，盘活土地引凤来 通过“危污乱散低”专项整治工作，郑陆镇与悦达卡特公司签订拆迁协议，收回101.6亩土地，成功引进中荟港智能 科技项目，实现“腾笼换鸟”。新项目聚焦高端装备制造、节能环保等主导产业，配套发展新一代信息技术、医疗器械等新兴产业，打造集研发、生产、总部于一体的都市型产业集聚区。郑陆镇严格实施项目准入评估机制，确保入园企业质量，推动园区产业升级转型。通过盘活低效用地，不仅解决了土地闲置问题，更为区域经济发展注入了新动能。 # （二）共享配套降成本，资源集约提效能 创新实施配套设施共建共享机制，将原企业7071平方米办公楼转让至中荟港公司，改造为共享办公空间，配备会议中心、展览馆等公共服务设施。通过资源整合，预计可为入园企业节省建设成本约3000万元，实现“轻资产入驻”。这种创新模式既提升了园区文化品位和服务能级，又促进了企业间交流合作，营造良好的产业生态圈，为企业快速发展提供了优质平台。 # （三）链式发展强产业，产城融合树标杆 以“数字、创新、消费”为引领，园区提供“管家式”服务，引进符合园区产业定位的龙头企业，通过龙头企业带动产业链上下游集聚发展。创新打造单跨12米、层高12米的特色厂房，满足企业需求。秉持“产城融合、生态优先”理念，园区采用现代建筑风格，配以多层次景观设计，打造花园式、开放式、共享性产业园区。这种“产业+生态+服务”的发展模式，既提升了园区形象，又增强了产业吸引力，为区域产业升级树立新典范。 # （四）完善机制强监管，全周期管理提质效 创新实施产业用地全生命周期监管机制，通过“双合同+产出监管”模式，将投资强度、税收贡献等指标纳入用地管理。规范二级市场转让，入园企业与郑陆镇政府签订产出监管协议，对产业方向、投资强度、纳税强度等进行约定，建立3年-5年周期性考核制度，对不达标企业实行退出机制，确保土地资源高效利用。这套“事前准入、事中监管、事后评估”的管理体系，既保障了园区产业质量，又促进了土地集约利用，为园区可持续发展提供了制度保障。 # 五、政策经验 # （一）响应试点要求，以片区综合开发推动低效用地再开发 根据自然资源部《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》要求，天宁区严格落实“由单一地块再开发向片区综合开发转变”等五个转变要求，推动产业园布局优化、空间活化，切实提高土地要素配置精准性和利用效率，有力支撑科技创新和产业创新深度融合。 # （二）贯彻省级部署，提升试点成果跃升示范标杆 落实江苏省自然资源厅《关于开展产业园用地整治提升试点工作的通知》精神，统筹低效用地再开发与产业园用地提质增效。围绕容积率提升、亩均税收增长等5项核心指标持续发力，项目被列为江苏省产业园用地提质增效重点培育园区，成为全省“产业园用地提质增效三年行动”示范园区， 带动全区产业用地提质增效。 # (三) 强化多级政策联动，注重全周期监管 为系统推进低效用地再开发试点工作，常州市出台《常州市推进低效用地再开发试点工作实施方案》，提出实施四大工程、探索“以资源高效利用支撑高质量发展”的常州路径，根据实施方案，试点期内推进产业园用地提质增效，通过连片更新改造，有序推进产业园区、村镇工业集中区等低效片区整合优化。天宁区制定《产业用地全生命周期管理办法（试行）》，健全产业用地项目“供给-监管-退出”全生命周期管理机制，建立“双合同+双协议”监管模式：一级市场签订《出让（租赁）合同》+《投资发展监管协议》，二级市场签订《产出监管协议》，通过系统化、精细化、动态化等管理手段，对全区每宗工业用地利用状况实施全过程动态评估和监管，实现产业用地精细化管理，确保土地资源高效利用。 图5-1 改造前 图5-2 改造中 图5-3 改造后 # 案例六 # 南通市崇川区沿江化工码头腾退片区整体改造案例 (再开发类型：政府实施片区生态综合整治) # 一、项目基本情况 南通市主城区南部的狼山、军山、剑山、黄泥山、马鞍山临江而立，加上周边的长江岸线区域，统称为五山及沿江地区，总面积17平方公里、沿江岸线约14公里。历史上大量码头堆场、工业厂房占据沿江岸线，硫磺、铁矿砂等物资露天堆放，生态环境退化，土地长期处于低效利用状态。化工围江、码头林立、岸线被占，港口、企业、居民交错混杂，“滨江不见江、近水不亲水”的困境日益凸显。 南通市坚决贯彻“共抓大保护、不搞大开发”重要指示精神，统筹推进该区域“产业退、港口移、城市进、生态保”。坚持“产业退、港口移”思路，开展沿江企业、排污口、“小杂船”等专项整治行动，“关”“移”并举，进一步优化布局沿江生产、生活、生态岸线，构建功能明确、衔接顺畅、联系紧密的生态绿色廊道和观光交通游线，将昔日污染严重的码头堆场、工业闲置用地，转化为集生态涵养、运动休闲、文旅体验于一体的复合型城市空间，实现了存量土地从“低效沉睡”到“高效激活”的华丽转身。 # 二、改造主体和改造方式 南通市政府按照“政府系统谋划+国有公司实施”改造 模式，全方位盘活沿江存量土地，由市属国有公司推进市场化运作和后期管养。 # 三、低效用地再开发取得的成效 # （一）生态效益显著提升 沿江的港口货运功能有序调整，腾退低效利用空间，区域共拆迁“散乱污”企业203家，清理“小杂船”162条（户），拆除各类违建6.5万平方米，腾退修复岸线5.5公里，新增森林面积6平方公里，累计修复岸线12公里，森林覆盖率达 $80\%$ ，促进林地、绿地、湿地“三地”相融，绿化、美化、文化“三化”相生，自然美、林草美、景观美“三美”相映。沿江植被覆盖率大幅提升，长江南通段水质稳定在Ⅲ类标准，鸟类、鱼类等生物多样性明显增加，昔日的“工业锈带”彻底转变为“生态秀带”。 # （二）社会效益持续释放 形成了以狼山森林公园、紫琅公园、南通植物园、啬园等核心景区为“中轴”，以广场、中心、片级公园和社区小游园为点缀，以沿江绿廊、沿路绿带为串联的“南通之链·滨江绿道”。建成各类开放共享、全龄友好、功能复合的城市公共活动空间，新增城市绿道贯通沿江岸线20公里，市民休闲、运动、文旅的空间大幅拓展，“面向长江、鸟语花香”成为市民可感可知的生活场景。 # （三）经济效益逐步显现 “生态+文旅” “生态+体育”等模式带动五山及滨江 区域旅游产业蓬勃发展，2025年以来接待旅游人数超500万次，带动周边餐饮、零售等产业发展，旅游收入近7千万元，实现存量土地从“生态资产”向“经济资产”的转化。生态产品供给能力大幅提高，生态价值和经济价值全面提升，促进周边土地价值提升，为城市高质量发展注入新动能。 # 四、主要做法 # （一）顶层谋划定方向，存量土地“入规”明路径 将“沿江生态”融入国土空间规划体系，把“生态优先、绿色发展”的要求转化为可落地、可管控的空间蓝图。将沿江创新协同发展带纳入“一主一副、两带四组团”的国土空间总体格局，从顶层设计上确立了沿江地区“生态优先”的发展定位。坚持多规合一，同时启动旅游策划、5A创建规划等专项规划，将旅游规划、城市规划、景区发展规划等统筹考虑，通盘考虑生态空间格局、自然要素配置，形成一本规划、一张蓝图。 # （二）系统修复优基底，存量土地“焕新”提品质 沿江存量土地的盘活，生态修复是前提。坚持山水林田湖草沙系统治理，统筹推进该区域“产业退、港口移、城市进、生态保”。南通市坚决关停严重污染环境的企业，积极推动符合产业发展要求的企业向沿海地区转移、向工业园区聚集。2016年起，南通以五山及滨江地区生态修复为突破口，累计投入120亿元，通过对五山及滨江地区土地整治、水土流失治理、植被恢复、水系连通、岸线环境整治、野生动物 栖息地恢复等手段，还山以林、还江于民，优化长江岸线布局，修复五山及沿江地区生态。 # （三）多元赋能拓场景，存量土地“增值”惠民生 坚持以人为本、集约高效和统筹协调理念，以“生态+”模式激活存量土地多元功能，让土地效益从“单一利用”转向“综合释放”“生态+体育”，打造全民运动空间。在原狼山港区闲置用地核心区域，规划建设长江体育公园，将存量土地转化为市民“家门口的运动场”。目前，该片区已建成6片11人制标准足球场及2片5人制足球场，日均接待健身市民超2000人次。配套休憩驿站、儿童游乐区、观景平台等设施，将“闲置空间”转化为市民日常休闲、社交的公共活动载体，既满足了市民运动需求，又提升了土地的社会效益。 # 五、政策依据 南通市不断完善区域规划体系，先后编制完成《狼山风景名胜区总体规划》《狼山国家森林公园总体规划》《五山地区总体规划》《五山地区控制性详细规划》等，总体布局生态空间格局、优化自然要素配置，通过合理开发资源，形成生态资源与生态环境协调互惠共赢的局面。 国务院办公厅转发的《关于建设高质量户外运动目的地的指导意见》明确，要统筹自然资源保护与合理利用，强化户外运动设施建设。南通市围绕体育产业发展，大力推动体育设施建设，组织实施全民健身提升工程，充分利用老旧设 施、闲置厂房、仓储用房、地下空间、建筑屋顶等，改造建设全民健身中心、体育公园、体育活动室、多功能运动场、健身步道等公共健身设施和场所。健全完善专业场地、补给驿站，支持利用城市边角空间，灵活嵌入“小而美”的体育场地、口袋公园，打造高质量户外运动场地。 图6-1 沿江片区改造前 图6-2 规划效果图 图6-3 沿江片区改造后 图6-4 沿江片区改造后 # 浙江 # 案例七 # 杭州市上城区南宋德寿宫遗址博物馆建设案例 (再开发类型：盘活低效工业用地重构宋韵文化地标) # 一、项目基本情况 南宋德寿宫遗址博物馆位于杭州市上城区望江路以北、中河路辅路以东、河坊街以南、百岁坊巷以西，总用地面积约33644平方米，其中一期用地面积21367平方米、建筑面积12321平方米，项目于2020年底正式开工，于2022年7月工程竣工验收，11月正式开馆，二期作为文旅融合拓展工程已进入前期考古阶段。项目荣获2024年全国考古遗址保护展示优秀案例，是上城高水平打造宋韵文化传承展示中心的核心工程之一，是杭州首个规模性展示南宋历史文化的重要载体，更是“新时代宋韵IP”的标志性建筑地标。 # 二、改造主体和改造模式 # （一）改造原因 德寿宫地块原是杭州工具厂所在地，原工具厂产能落后、效益低下、土地利用率低、老旧厂房风貌杂乱。原计划完成拆迁后作为经营性用地挂牌出让，后经考古挖掘确认，该地块为南宋皇城德寿宫遗址，随后杭州市立即终止出让程序，开启考古发掘，并在编制的《临安城遗址保护总体规划》中纳入重点保护。 # (二) 改造主体 项目实施主体为杭州上城区城市建设投资集团有限公司，负责统筹协调各参建单位。杭州上城区文商旅投资控股集团有限公司负责南宋德寿宫遗址博物馆的开发改造、商业化运营服务工作。 # (三) 改造模式 严格遵循“一次规划定方向、一次征迁清空间、分步建设提效能、统筹运营谋长效”的策略，以上城区政府为核心主导，高效完成杭州工具厂低效用地腾退工作。 始终坚守“保护性开发”核心原则，将规划统筹布局与系统性全面考古挖掘同步开展、一体推进，推动地块性质从“住宅+配套+文化”混合用地，调整为文化及文物古迹专属用地，最大化释放文化承载价值。 深入论证博物馆（一期）的建设方案与展示体系，创新构建“搬迁腾退-考古勘探-展示先行-后续建设”的滚动推进模式。 # 三、取得的成效 # (一) 传承宋韵文化 2021年8月，浙江省委文化工作会议强调，让千年宋韵在新时代“流动”起来、“传承”下去。杭州市“十四五”纲要中指出，杭州要建成东方文化国际交流重要城市和国际文化创意中心。作为浙江省省宋韵文化传承和展示的重要载 体，南宋德寿宫遗址博物馆项目打造了彰显宋韵文化根脉的地标性文化场馆，既是居民日常逛展、游憩、体验的文化会客厅，也为居民提供可触摸、可感知的宋韵场所空间。 # (二)激发片区活力 项目改变了原杭州工具厂低效用地现状（容积率不足1.0），将低效工业生产空间，转化为集“文物保护、文化展示、市民休闲、学术研究”于一体的复合型文化空间。通过串联胡雪岩故居、五柳巷历史文化街区、河坊街历史文化街区、南宋御街、鼓楼、二十三坊等项目，形成南宋历史文化集群，构建起“完整的南宋文化图景”。德寿宫自开放以来，凭借“南宋皇家遗址+博物馆”的双重IP，迅速成为杭州“网红文化地标”。在传统文化资源焕发时代生命力、释放当代价值的同时，导入了大量人流，为周边街区型商业注入活力。 # （三）赋能产业发展 德寿宫项目积极引入文化创意产业，打造集文物修复、创意设计、产品研发、展示销售于一体的产业孵化基地，以大型文旅活动，特色主题旅游线，带动周边共享共建宋韵杭州文旅生活圈。通过文化IP的衍生开发，引领周边消费升级，业态繁荣。德寿宫开馆以来累计接待市民游客超200万人次，其中文创产品每月实现30万营收。以文铸魂，以旅兴业，打开文化绿色产业转化通道，促进区域动能转换、品质提升。 # 四、主要做法 # (一) 规划先行, 空间焕新 通过前期综合研究，考古挖掘实证，依托“总体规划定锚-专项规划保护-概念方案探索-控规控制引导”逐层落实项目建设，积极探索一条“保护-考古-规划-建设”相结合的创新路径。经杭州市委、市政府研究决定，项目总体定位由旅游服务配套设施调整为兼具遗址保护与展示功能的南宋博物院。2020年，控制性详细规划将用地性质由住宅、配套、文化混合用地调整为文化及文物古迹用地，实现遗址保护利用与空间焕新的多维平衡。 # （二）保护为要，赋能兴文 德寿宫地块2005年收储（征迁成本约4.32亿），面对低效用地腾退后的成本攀升、资金沉淀压力，始终以“保护为主、合理利用”为原则，优先保障历史文脉延续，严格落实文化保护相关要求，以系统思维统筹远期价值与外溢效应，以“舍短期利益、保长远文脉”的决心守护文化根脉。2023年以来，项目在区属国企主导下，以“业态重塑、活动引流、文创开发、场景升级”为核心运营模式，推动宋韵文化转化为消费新动能。一是推出“德寿宫IP文创”产品超800款，并联动10余家知名品牌，打造27款兼具宋韵内涵与实用价值的联名产品，实现文化与商业价值双向赋能；二是举办高端商业活动9场，承办大型文化活动，总曝光量超1.3亿次；三是吸引央视、浙江卫视录制综艺，成为现象级 文化网红打卡地。通过多维度运营，德寿宫成功从文化遗产保护地转型为文化消费新载体，构建“文化展示+商业运营+流量传播”良性生态，成为宋韵文化传承与城市文旅经济发展的标杆。 # （三）全程服务，品质把控 德寿宫项目在低效用地系统中建立地块底图底数，整合用地、规划、审批等核心信息，形成可视化的动态管理台账，构建起“跨部门、跨层级、跨业务”协同联动与“项目+用地”双轨联动的工作推进机制，以“一地一策”项目制为抓手，压实主体责任，定期召开多部门联席推进会，定制实施计划，动态调整再开发中涉及的遗址保护与开发平衡、周边交通疏导、配套设施衔接等情况，确保项目精准把控、品质实施。 # （四）数字赋能，沉浸体验 德寿宫项目运用3D互动装置、动态长卷、数字投影、AR增强现实和VR虚拟现实等技术，构建起“遗址+数字展陈+博物馆”“三位一体”分层分区的全面立体展示体系。 # 五、政策经验 “国家试点框架-省市实施方案-区级细则”等多项政策推动项目盘活实施。 # （一）国家政策指引 自然资源部《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）要求“优化国土空间布局， 优先保障公共服务设施与历史文化保护用地需求”。德寿宫项目将原杭州工具厂（容积率不足1.0）的低效工业用地，转型为集旅游观光区、文化展示区及配套设施于一体的宋韵文化地标，既填补了区域文化公共服务设施短板，又通过考古遗址保护传承南宋历史文脉，完全契合政策中“公共服务供给+历史文脉延续”的双重导向。 # （二）省市政策支撑 在《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发〔2014〕20号，2022年修订）和《杭州市推进低效用地再开发试点工作实施方案》（杭政办〔2024〕2号）持续释放政策红利下，德寿宫项目符合省级政策中“低效用地转型方向”及“历史文化保护与开发并重”的要求。适配市级政策三项核心条款：一是“鼓励片区统筹，合理布局空间”，项目串联胡雪岩故居、河坊街等文化节点形成南宋历史文化集群，实现“单点开发”向“片区联动”的升级；二是“采取多元模式，高效利用空间”，项目加大对园区外工业用地（原杭州工具厂）处置力度，采用“一次规划，一次征迁，分步建设，统筹运营”的分期策略，契合“动态化、渐进式开发”模式要求；三是“优化功能结构，有效供给空间”，通过“搬迁-考古-展示-建设”滚动推进，实现低效工业用地向文化公共空间的功能重置，提升土地利用效率。 # （三）区级政策实践 2024年杭州上城区出台《杭州市上城区推进低效用地再开发试点工作实施细则》，明确“加强低效用地再开发与城市更新衔接融合，鼓励低效用地再开发片区开展国土空间设计，制定片区方案，明确发展定位、主导功能及控制性指标，统筹考虑公共服务设施和市政基础设施配置等”。德寿宫项目通过政府主导遗址保护，联合专业团队开展文旅运营，既保障了遗址安全，又实现了文化价值与经济价值的平衡，还通过周边街巷微更新、生态绿道建设等，整合片区内零散空间资源，形成全域联动的文化体验网络。 图7-1 项目考古与改造范围图 图7-2 项目现状图 图7-3 项目方案鸟瞰效果图 图7-4 项目改造后实景图 # 案例八 # 杭州市余杭区矿坑“焕新”打造国家版本馆案例 (再开发类型：盘活低效工矿用地转型文化高地) # 一、项目基本情况 中国国家版本馆是习近平总书记亲自批准的建设项目，是落实国家文化安全和文化复兴战略的中华文明种子基因库，关乎中华民族根与魂。 2025年中央城市工作会议指出“城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。”“完善历史文化保护传承体系，加强城市文化软实力建设。”杭州国家版本馆项目立足“向存量要空间”，通过生态整治从废弃矿坑蜕变为文明“保藏库”。 中国国家版本馆杭州分馆（文润阁）位于浙江省杭州市余杭区文润路1号，良渚古城遗址东侧，占地面积约130亩，总建筑面积10.31万平方米。该地块原为瓶窑镇长命村石矿开采区，属于低效工业用地，矿区因长期废弃导致土地功能丧失，生态问题突出。为盘活该低效用地，余杭区政府2019年收回该地块，2020年实施再开发，将废弃矿坑转型为集文化传承、生态保护、文旅融合于一体的国家版本馆杭州分馆，于2022年7月正式落成开馆。 # 二、改造主体和改造模式 杭州国家版本馆项目由地方政府主导，采用“收回收购 $+$ 生态整治”有机结合模式实施低效用地再开发。用地范围内，原有工业企业资源利用方式粗放，产能效益低下，地块分布零散，余杭区瓶窑镇人民政府为收回主体，对4家低效企业实施征地拆迁；余杭区土地储备和整理中心为收储主体，对收回地块实施收储，集中土地资源，为后续统一开发创造条件；杭州市规划和自然资源局余杭分局为环境整治主体，对长命村石矿矿坑区域实施地质灾害治理和生态修复；余杭区人民政府为供地主体，统筹整合新增建设用地资源和国有收回低效用地，以划拨方式实施供地，实现土地资源和矿山资源有机结合利用；中共浙江省委宣传部为用地主体，实施再开发项目建设和运营，推动文化项目落地。 通过部门属地条块联动，创新“生态修复+文化植入+产业联动”链式，将原本生态退化、闲置荒废的矿坑转变为集版本收藏、文化展示、生态景观于一体的国家级文化地标，不仅消除了地质灾害隐患、恢复了生态环境，更通过文化赋能和产业运营实现了土地价值的提升。 # 三、低效用地再开发取得的成效 # (一) 生态效益显著提升 项目区域内原边坡裸露面积达40亩，水土流失严重，高陡边坡（最高61米）存在危岩崩塌风险。通过系统化综合治理，植被覆盖率从不足 $10\%$ 跃升至 $80\%$ ，水土流失量下 降 $90 \%$ , 2.1 万平方米裸露岩面实现全面复绿, 边坡稳定性显著增强。 # （二）文化价值充分彰显 改造前地块长期闲置，未能与邻近的良渚文化遗址形成联动，区域文旅潜力未被充分挖掘。项目建成后，作为中国国家版本馆“一总三分”体系的重要组成部分，已累计征集各类版本360多万册（件），入藏实物版本218万册（件），数字资源150TB。开馆以来接待来自67个国家和地区的7000多个团队，超150万观众，成为展示中华文明的重要窗口之一。与良渚文化的互动，增加了公众对中华文明的认识和理解，具有重要的历史、教育和旅游价值。 # （三）区域经济协同优化 项目通过带动区域文旅产业发展，形成了可持续的运营模式，实现文化价值与市场价值的同步提升，自开馆以来，杭州国家版本馆开发文创产品300余款，累计销售额超850万元。同时，作为良渚文化大走廊的重要节点，项目与良渚遗址公园、良渚博物院形成联动效应，促进了区域文旅产业升级，创造了大量就业机会，实现综合收入超亿元，为地方经济发展注入新动能。2024年良渚文创上新产品近150款，年销售额2.1亿元。2025年以来，良渚文化大走廊累计招引落地“文化+”重点项目74个，集聚规上文化企业64家、文化类国家高新企业18家、文化类上市企业2家，年营收5000万元以上文化类企业23家。 # 四、主要做法 （一）规划编制先行，统筹保护发展。2019年，良渚古城遗址申遗成功。余杭区进行了良渚遗址保护总体规划、良渚遗址周边景观控制规划、良渚文化大走廊发展战略及行动规划等一系列规划研究，在“保护第一”原则下，以良渚文化为核心，东西向串联起运河文化、径山文化、数字文化等，构建以文化创意、农文旅研、特色会展为核心特色的产业体系。杭州国家版本馆项目位于良渚文化核心区，在规划上通过串联良渚文化遗址公园和良渚博物院，形成一条保护和展示中华文明的文脉；在与地区控制性详细规划相衔接的基础上，将地块调整为文化设施用地，并沿良渚港和新104国道设置公共绿地形成生态屏障。 （二）功能复合植入，提升利用效率。良渚文化大走廊区域通过“增、调、替”等差异化手法，通过“政府主导+市场运作”引导传统产业转型、盘活存量土地资源。用地上，通过地方政府收回再供应给中共浙江省委宣传部，确保“政府主导”产权，后期通过文创开发、数字版权运营、文化活动承办实现“治理投入—价值提升—收益反哺”的良性循环。空间上，通过“地下—地表—山体”立体开发模式，地下建智能车库，地表布局版本收藏展示区，山体改造生态书库，形成“南园北馆、馆园一体”空间格局，融合版本研究、文化展示、教育休闲等多元功能，使单一矿坑用地效能提升 $300\%$ ，打造全国首个集“版本存储+生态文旅+学术研究”于 一体的复合型文化综合体，开创低效用地功能提升新范式。 （三）生态修复治理，消除安全隐患。由政府投资完成地质灾害治理。对东矿区采用“锚杆+格构式混凝土挡墙”综合支护，西矿区实施“清坡+主动防护网+隐蔽式锚杆”协同治理，配套智能化监测系统。治理后，边坡稳定性显著提升，危岩崩塌隐患消除。 （四）文化赋能设计，延续地域特色。在项目建筑方案审批阶段，注重宋代美学、良渚文明与现代建筑语言深度融合，以“宋代园林神韵的当代藏书建筑”为主题，以《溪山行旅图》为蓝本，利用矿坑高差打造叠水景观，引流良渚港水系形成镜面湖景。特别设计“山体库房”保留原始岩壁肌理，通过“两墙合一”技术实现工程治理与文化表达的有机统一，使工业废墟蜕变为“看得见历史、留得住乡愁”的文化新地标，为低效用地注入持久文化活力。 # 五、政策经验 （一）市区两级低效用地政策，鼓励片区统筹再开发。《杭州市推进低效用地再开发试点工作实施方案》提出“推动单宗地块静态平衡向更大时空条件下片区统筹平衡转变，明确低效用地再开发重点区域，整体谋划明确发展定位、主导功能，强化低效用地再开发与详细规划的有效协同和良性互动，鼓励开展国土空间设计并按规定落实到详细规划”。《余杭区推进低效用地再开发试点工作实施细则》明确“政府主导再开发的项目，由政府按照政策实施补偿安置，在办 理收回程序后，按新用途和现行土地供应政策办理供地手续”。良渚文化大走廊相关规划研究与低效用地再开发有机结合，明确整体发展定位，通过“增、调、替”等多样化举措盘活土地资源。项目通过政府收回、明确主导功能和用地性质并落实到详细规划中，保障了低效用地再开发项目落实，系统提升存量国土空间品质、价值和风貌。 （二）规划资源要素保障政策，强化项目审批支撑。《杭州市规划和自然资源局关于进一步加强规划资源要素保障推动经济高质量发展的通知》提出“完善市区城镇单元详细规划局部调整工作流程，简化工业园（片）区详细规划调整，允许本年度急需实施、详细规划未覆盖或选址有特殊要求的重大项目通过选址论证或详规局部调整进行空间落位。在各级国土空间规划正式批准之前，实施过渡期政策，保障急需开工各类建设项目所需的规划空间”，深化保障重点项目用地规划空间，加强规划资源要素支撑。 图8-1 杭州国家版本馆开发前卫星影像图 图8-2 杭州国家版本馆开发前实景图 图8-3 杭州国家版本馆开发后航拍俯视图 图8-4 杭州国家版本馆开发后实景图 # 案例九 # 宁波市北仑区滨海港产城融合发展片区案例 (再开发类型: “双试点”协同推进片区融合发展) # 一、项目基本情况 宁波舟山港地处连接“一带一路”以及长江经济带的独特地理位置，是目前我国大型和特大型深水泊位最多的港口。宁波市北仑区滨海港产城融合发展片区位于北仑主城区北侧，总面积17平方公里，是宁波舟山港核心港区北仑港的核心腹地，同时也是宁波经济技术开发区以及北仑港综合保税区、浙江自贸区宁波片区的重要承载片区,宝贵的港口和深水岸线资源是近40年来北仑区经济快速发展的基础。但是随着港口、产业和城市的不断发展，滨海片区空间功能交叉、用地潜力缺乏、“强港”支撑不足等现象日趋明显，成为北仑区港城村空间杂糅、港城矛盾最为突出的区域。 图9-1北仑区滨海港产城融合发展片区区位示意图 2023年10月，北仑区在该片区内以实施低效用地再开发和全域国土空间综合整治“双试点”为抓手，统筹谋划，一体推进“港产城”空间布局重塑和低效用地再开发，大力提升港后仓储物流、海铁联运、航运服务等基础配套支撑能力，加快发展临港化工新材料、绿色石化、智能制造等先进制造业项目，带动城市转型升级、产业腾笼换鸟。 # 二、改造主体和改造模式 # （一）改造主体 滨海片区改造按照“政府主动引导、社会积极参与、政策加以保障”的原则，由北仑区政府统筹组织，专业国企主导，相关经营主体（包括国企和民营企业）共同参与。片区以“港城分界线”为界，“分界线”以北毗邻港区区域由国资宁波汇海通国际物流枢纽发展有限公司为改造实施主体；“分界线”以南由国资北仑全域土地整治公司、北仑区现代服务业发展集团有限公司为改造实施主体。 图9-2北仑区滨海港产城融合发展片区港-城分界线 # （二）改造模式 灰库综合性物流基地、算山北智能运输中心、集卡司机之家等完善港区功能重点改造区块，采用“政府统筹收储出让+国企改造运营+经营主体参与”的改造模式，由区土地储备中心或征拆中心对地块进行收储或征地拆迁，国企再以划拨、协议出让或竞拍取得等方式获得土地，进行统一规划、统一建设、统一管理、统一运营，引入经营主体参与开发经营。大港产业园、科创园等产业改造项目采用存量用地提升方式改造，由原土地使用权人自行改造或通过二级市场转让由经营主体实施改造。 # 三、低效用地再开发取得的成效 # (一) 落实国家战略，港口“硬核”力量得到强力保障 随着港区智能化改造的不断加快，智能运输中心、集疏运基地建设等低效用地再开发重点工程项目的有力推进，有效保障宁波舟山港的硬件实力连上新台阶，2023年12月成为全球唯一拥有双千万级集装箱单体泊位群的港口。目前，宁波舟山港远洋干线148条，辐射200多个国家和地区的600多座港口；海铁联运固定班列增至27条，辐射全国16个省（区、市）67个地市，有效衔接中西部广大腹地区域。 # （二）实施空间治理，“港产城”空间布局实现重塑 通过“港产城分界线”科学划定，明确港产城未来发展空间。一方面，初步形成一张网疏港体系。按照“客货分离、高效集散”原则，以杭甬高速复线、甬舟高速复线、富春江 路高架、象山湾高速东延等4大集疏运体系为脉络，建设独立客货运通道体系，城市生活区和港口物流区得到有效分离。另一方面，实现港后片区一体化整治优化。聚焦港口大后方、港城交汇处、港城结合部开展整治提升，促进港城依存、有机融合。 # (三) 提升民生服务, 港城生产生活矛盾得到有效化解 “两场”（集装箱堆场和集卡停车场）设施与城市空间挤压、集卡困城扰民等问题得到初步缓解，腾出大量发展空间；在沿海永丰进行低效用地再开发，打造成为港区集卡司机、产业工人服务配套的大型生活社区，为集卡司机提供“一站式”生产生活服务。在“港城分界线”沿线宽50米内通过存量建设用地复绿，打造碳汇林生态廊道，城市品质得到有效提升。 图9-3产城融合建设项目区块 图9-4产城融合建设项目效果图 # （四）提高利用效率，拓展产业发展空间新路径 低效用地再开发为滨海片区打开了存量空间盘活和产业升级发展的双向通道。临港灰库低效用地采用全国首创的“9+9”双层堆叠工艺，“变身”为全国首个数字化、立体 化、智能化堆场项目——占地约315亩、高84米的一期双层立体空箱堆场。滨海片集聚了1100多家企业，其中规上企业186家，集聚临港产业、智能制造、针织服装、汽车电子等多种类型产业。整体实施低效用地再开发以来，累计已改造地块41宗，面积2668亩，平均容积率提升0.5。片区内整治后保留提升的9952.2亩工业用地，经低效再开发和产业升级后，预计亩均税收可由14万元/亩提升至30万元/亩。 图9-5 临港灰库堆场及集卡停车库项目改造前现状照片 图9-6 临港灰库堆场及集卡停车库项目效果图 # 四、主要做法 一是试点双轮驱动，强化系统牵引。以“低效用地再开发”和“全域国土空间综合整治”双国家试点为牵引，明确提出“空间重构重整、落实强港配套、贯通山海绿廊、完善疏港交通”的再开发策略，以综合整治优布局、保底线、保民生，以低效再开发强化要素保障、为发展蓄势赋能。将片区综合整治作为载体推动低效用地再开发，将低效项目作为整治片区“做优做强”的核心抓手，叠加创新路径和试点政策红利，综合发挥社会效益、生态效益、经济效益。 二是统筹规划先行，重塑港城边界。滨海片区依托整治试点构建了“专项规划-片区策划-实施方案”的规划编制实施体系，确保从规划编制到实施落地的一致性，同时结合新一轮国土空间规划编制、“两场”专项整治规划和低效用地再开发试点工作，聚焦港产城文融合发展的核心问题，确定“港口和临港产业向东、现代服务和高端制造中聚、科技创新向西”的总体空间框架，以“港城分界线”厘清发展脉络，明确差异化改造方向，分界线以北规划港区综合保障基地，分界线以南规划构建产城融合提升区域，推动现代都市与国际强港的深度融合。 图9-7北仑区北仑港滨海片区全域国土空间综合整治片区用地布局示意图（2035年） 三是落实“强港”战略，破题“集卡围城”。推动处于低效状态的临港灰库收回地块“变身”成为智慧物流枢纽，通过采用首创的“9+9”双层堆叠工艺（“9+9”，即空箱堆场共两层，每层可堆叠9层集装箱。而普通室外空箱堆场最高堆叠8层集装箱。同等面积下，堆存能力为室外空箱堆场的2.7倍，投用后可容纳标准箱超2.8万个），建设全国首个数字化、立体化、智能化集卡停车场及堆场项目，成为滨海片因地制宜探索低效用地再开发，释放存量空间增量价值的破题关键，被纳入宁波市重大建设项目“十四五”规划和宁波“1115”工程十大标志性工程。同时，建成投用司机之家4个，谋划建设集卡司机服务中心2个，配套540套保障性住房和3000套租赁公寓，不仅为集卡司机提供食宿等基本生活服务，还提供社区服务、文化活动、体育建设、婴幼儿照护等多元服务。 四是分类施策整治，打造临港产业集群。在“港城分界线”以南建设临港产业集聚区，以都市工业支撑推进新型工业化实践。对原三星重工1200余亩低效工业用地实施整体收购腾退产业焕新，引入环洋新材料等一批“大优强、绿新高”的化工企业，亩均税收可提高到80万元/亩以上。在大港工业区实施工业标准厂房，累计改造低效用地41宗，面积2668亩，平均容积率提升0.5。其中科创园启动100亩，主要建设厂房及配套附属设施，建成后项目新建建筑面积约23万平方米，容积率约2.68，打造集“研发中心、众创空间、孵化器、加速器”为一体的完整产业培育链，建设服务全区的科创引领示范区、未来产业创新策源地。在凤凰城东片区重点规划打造综合性港航贸易服务基地，利用北仑区多品类、大规模货物流通优势，发展与油气能源、大宗物资、跨境贸易、国际供应链相关的贸易服务基地和交易服务平台功能，目前利用原收储和拆迁地块，出让地块3宗，面积128亩，容积率约4.0，优先引入物流总部、大宗商品贸易服务、供应链咨询管理等业态。 图9-8 科创园现状实景图 图9-9 科创园建成后效果图 五是生态民生并重，绘就滨海和美画卷。北仑区沿“港城分界线”50米宽整治打造碳汇林生态廊道，已落实全线生态绿廊范围项目落地管控，完成试点建设段碳汇林带景观设计方案和227亩试点建设范围拆迁整治；对凤凰城东片区低效用地整治区块，规划打造180亩自贸区公园项目；对沿海永丰低效整治单元1100亩范围，实施整体拆迁，打造为港区集卡司机、产业工人服务配套的大型生活社区，目前保障性租赁用房101亩用地及道路河流等基础设施配套工程已开工建设；此外，北仑积极补齐民生短板，对仓储腾退收回地块，规划建设3所9年一贯制学校，其中已建成淮河学校和新碶学校。 图9-10凤凰公园 # 五、政策依据 根据《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），印发《宁波市低效用地再开发试点实施方案》等政策文件。针对不同项目需求采用鼓励原土地使用权人自主改造、鼓励推进单一归宗改造等多种政策举措，因地制宜，着力提高土地利用效率。 出台《北仑区加快低效工业用地综合整治推动产业集聚提质提能攻坚行动方案（2024—2026年）》，成立领导小组，专班化推进低效工业用地综合整治。通过“拆除改造一批”“梳理提升一批”“环境优化一批”等方式，采取政府收储改造、市场参与改造、村集体主导改造、企业联合改造、企业自主改造等5种改造模式，因地制宜，分类施策，促进产业提升、企业规范，全面推进老旧工业区改造提升。 # 案例十 # 金华市兰溪市蓝之梦纺织厂改造案例 （再开发类型：政企村联动改造低效工业片区助力共富） # 一、项目基本情况 蓝之梦纺织未来工厂项目位于金华市兰溪市经济开发区核心区域，项目规划总面积97.34亩（包含94.93亩国有土地和2.41亩零星集体土地），该区块是兰溪市90年代最早建设的纺织工业区之一，随着兰溪的工业快速发展，企业停留在传统发展模式，逐渐成为技术落后、能耗偏高、市场竞争力弱的低效区域。为焕发老工业区新活力、推动纺织产业转型升级，兰溪市经济开发区通过“收回、置换、出让”方式对地块进行多用途混合开发，引进纺织龙头企业，打造纺织产业转型智能制造样板，带动区域纺织产业上下游协同发展，实现从“兰溪织造”到“兰溪智造”的转变。同时，项目规划利用置换后的2.41亩集体土地建设村集体共富项目，带动村集体经济增长和保障长期收益。 该项目已于2025年5月完成土地收回和置换，并于同年6月完成土地出让，项目总投资10亿元，固定资产投资3.6亿元，项目规划为“工业+商业”混合功能用地，规划建筑面积11.3万平方米，对比现状增加3.71万平方米。 # 二、改造主体和改造模式 # （一）改造原因 地块改造前为12家传统中小型工业企业的聚集区，呈现出典型的低效用地特征：整体容积率仅为1.22，建筑密度达 $60\%$ 。区域内厂房普遍老旧、空置率高，产业形态以低附加值、劳动密集型的传统纺织加工为主，面临着技术落后、能耗偏高、竞争力下降等发展瓶颈，亟待系统性改造注入新动能。 # （二）改造主体 项目实施主体为兰溪市经济开发区和浙江蓝之梦纺织有限公司，其中兰溪市经济开发区负责土地收回和整合，浙江蓝之梦纺织有限公司负责全生命周期建设和生产运营。 # （三）改造模式 项目通过土地权属置换整合、推行“工业主导+商业配套”混合开发、构建村企共富利益联结机制，实现区域更新、产业升级与集体增收的多赢改造模式，实现区域空间焕新、产业结构跃升、集体持续增收的三维一体多赢格局。 # 三、低效用地再开发取得的成效 蓝之梦纺织未来工厂项目改变了区块面貌，在产业升级、空间重构、机制创新、区域带动等方面取得了明显成效。 # （一）科学开发促升级，土地效能与产业能级“双跃升” 项目通过科学规划、整体开发，实现了土地资源的“凤凰涅槃”。一是项目彻底改变了原有12家小型、低端加工厂的产业格局，引入浙江蓝之梦纺织有限公司，建设牛仔行业首家全产业链“未来工厂”。地块容积率从改造前的1.22 提升至2.0以上。二是产业形态转变，带来了产值与附加值的跃升。新建年产5000万米功能性牛仔面料及800万条高档服装的智能化生产线，预计亩均增加值不低于86.4万元/亩、亩均税收不低于30万元/亩。智能化、绿色化生产方式的引入，显著降低了单位产值的能耗与排放，单位排放增加值预计不低于236万元/吨、单位增加值能耗小于1.43吨标煤/万元，实现了经济效益与生态效益的双赢。 # （二）机制创新破瓶颈，开发效率与权益“双保障” 通过创新土地置换机制与集体收益保障机制，破解了“插花地”权属难题，激活了园区功能并保障了村集体长效收益。一是通过等价置换，快速实现了83.59亩待出让土地的权属统一、完整出让，项目整体推进周期大幅缩短。二是保障村集体权益，通过集体土地收益反哺，村集体依靠共富项目获得长期、稳定、可持续的收益。配套建设的商业服务，极大弥补了传统工业园区的功能短板。 # (三) 集聚整合强辐射, 区域经济与试点经验 “双丰收” 项目成功激活区域发展动能，产业集聚效应与模式创新价值双引擎驱动，实现区域经济活力迸发与试点经验价值凸显的“双丰收”。一是区域经济活力迸发。项目可吸引大量产业资本、先进技术、高端人才向开发区聚集，有效带动上游产业（原材料供应、工业设计、检验检测等）和下游产业（现代物流、服装智造、智能家纺等）配套产业蓬勃发展。二是试点经验价值凸显。项目探索形成的“空间整合+产业 升级+机制创新”的再开发模式，有效破解了低效工业用地盘活难题。 # 四、主要做法 兰溪市经济开发区在推进蓝之梦项目中，践行“向存量要空间、向集约要效益”的发展理念，采用“腾笼换鸟”的改造模式，并以政企协作，区域整体投资建设的综合开发方式为核心路径，解决了低效用地盘活、土地权属复杂、产业能级提升等关键问题。具体做法如下： # （一）创新权属置换机制，破解“插花地”开发困局 采取“权属置换+统一开发”模式，按照“价值相当、面积相近、双方自愿、合法合规”的原则，经双方申请、地价评估、签订协议、会议联审等程序，将出让地块内2.41亩零星集体建设用地与闲置国有土地置换，破解“国有-集体”土地混杂难以成片开发难题。 # （二）立体开发与功能融合，双向激活土地综合效能 通过“纵向拓空间”与“横向融功能”双向发力，激活土地综合效能。一是实施成片开发并推行工业标准厂房，引导企业向高空要效益。将原单层厂房容积率从0.8提升至多层厂房容积率2.0以上，厂房总占地面积53.29亩，建筑总面积9.6760万平方米，其中1#浆染厂房建筑面积5.8776万平方米，2#织造厂房3.7154万平方，实现“同面积土地、双倍产能承载”，有效释放产业集聚的规模效应。二是在严守工业主导前提下，采用“工业+商业”（M0/B）混合用地性 质，沿街配套布局研发中心、商务办公、酒店等多元化功能。其中商业用地总占地面积3.26亩，建筑总面积1.6656万平方，有效补足生产性服务业短板，显著提升土地综合服务承载力与区域活力。 # （三）精准腾退与靶向招商并举，激活存量土地新价值 深入盘点低效工业企业，精准腾退，分类施策。根据企业规模、经营状况、搬迁意愿等，灵活运用协商收回、协议搬迁、补偿安置等多种方式，实现平稳、高效、低成本的清退。改变传统“先拆后招”的被动模式，在腾退过程中同步启动产业链精准招商。锁定纺织产业智能化、高端化转型方向，成功引入浙江蓝之梦纺织有限公司，快速吸引上下游集聚，形成强链补链效应。通过“以点带链”的产业组织模式，吸引纺纱、面料研发、智能设备织造等上下游配套企业发展。在产业转型方面，形成覆盖高端制造、数字设计、绿色印染、品牌营销的智能化产业集群。 # (四) 集体土地入股（联营），三产融合激活“共富引擎” 针对片区内置换后的2.41亩集体土地，采用“集体土地入股+市场化联营”模式。一是重点引导实施一二三产业融合开发项目，利用区位交通优势，以沿街商业为主导，鼓励村集体以入股（联营）方式实施市场化运作，实现土地高效利用与集体增收双赢。二是依靠经济开发区国资平台和龙头企业蓝之梦纺织带动的经济效应，共享产业增值红利，将零星地块嵌入区域纺织生态圈，推动“土地增效、产业增值、 集体增富”三重跃升。 # 五、政策依据 《金华市低效用地再开发试点实施方案》等文件明确“片区化单元化做地、完善零星用地利用机制”。兰溪市经济开发区积极开展探索，一是片区化单元化做地，由经济开发区统一收回、场地平整，引入优质经营主体开发建设，实现片区产业转型升级；二是出台《兰溪市低效用地再开发土地置换操作指引》，完善零星用地利用机制，规范零星土地权属置换，按照“价值相当、面积相近、双方自愿、合法合规”的原则，破解片区内土地碎片化问题；三是出台《兰溪市混合产业功能用地方案》，使单一宗地上具有两类及以上功能用途，采取“工业+商业”模式供应，明确不同用途用地范围、确定各类规划技术经济指标，提高土地效能。 图10-1 兰溪经济开发区旧厂房航拍照片 图10-2 蓝之梦鸟瞰图 图10-3 蓝之梦人视场景效果 # 案例十一 # 湖州市安吉“两山”科技城低效用地再开发案例 (再开发类型：区域再开发与生态保护相融合) # 一、项目基本情况 安吉县范潭工业园区，位于安吉县城西南片区，以“转椅制造基地”闻名。园区位于浒溪河畔，周边生态禀赋优异，但园区内面临“产业能级低、利用效率低、环境质量差、安全风险大”的严峻挑战。项目坚持“融汇蓝绿生态、凝聚城市活力、焕新经济业态”，采取工业园区再开发与浒溪沿岸生态治理并行，实现1200余亩低效工业园区的收储盘活，规划实施安吉“两山”未来科技城核心区，建设文化艺术中心、国际会展中心、科技人才中心等8大城市功能核心，总建筑面积约155.6万平方米，打造活力城市与美好山水和谐共生的“两山”实践样板地。 # 二、改造主体和改造模式 安吉“两山”未来科技城以“两山”理念为指引，按照“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套”的总体思路，实施范潭片区低效用地“退二进三”，同步推进浒溪沿岸生态修复及基础设施改造提升。 项目改造主体为县属国企平台，采取“政府主导、国企统筹、市场参与”的改造模式，由安吉县城市有机更新范潭区块指挥部统一收储，发挥国企安吉县建控集团资源整合优 势，统筹资金保障、规划设计、过程管理、招商运营，吸引数字产业、绿色产业、高新技术产业等企业入驻，将“两山”未来科技城打造成为创业环境最优、生活配套最好、服务质量最佳的品质之城、未来之城、追梦之城。 # 三、低效用地再开发取得的成效 # (一)存量价值与经济效益倍增 项目通过“拆除重建+功能置换”的复合型再开发策略，重构了区域产业生态，完成从“传统工业”向“科创新城”的转型，探索出“存量更新-产业导入-价值释放”的可持续发展范式。通过引入梅斯健康等数字经济总部企业，带动人工智能、大数据等新经济产业集群发展，实现产业能级跃升；再开发整体容积率从原来的0.8提升至2.5，提升约3倍，亩均税收从原来的6-8万元预计可提升至100-120万元，增幅预计达15倍，实现空间经济效益倍增。 # （二）空间重构与生态价值转化 项目构建了“一轴三心”（浒溪绿水青山轴，北侧的双溪活力区，中部的范潭中央活力区，南侧的灵峰生态创智区）的空间布局，规划以浒溪为生态廊道，保留水网肌理，通过8大城市功能核心塑造“青绿山水+活力新城”格局，将安吉县的城市发展核心区由“递铺港”沿线带入“浒溪”两岸。这种空间重构，将安吉县从粗放的、不可持续的“递铺港”发展时代，迈向了拥抱河流、人与自然和谐共生的“浒溪”时代。实现了从追求“经济产值”到提升“生活品质”，再 到实现“生命共同体”的绿色可持续发展，夯实了全域旅游、精品农业、文化创意等绿色产业的根基，将生态价值转化为发展优势，形成“产、城、景”融合的新型城市形态。 # （三）社会效益与城乡发展协同 项目以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，将安吉历史文化名人吴昌硕书画艺术基因植入城市肌理，打造“国际标准+安吉印记”的公共文化空间体系。新城配套老年大学，布局双语学校、三甲医院分院等优质资源，通过“城市更新-产业升级-人才集聚”的螺旋上升模式，城乡居民收入比优化至1.58:1，实现城乡协同发展。 # 四、主要做法 # （一）规划引领、设计赋能，打造高品质未来新城 “两山”未来科技城坚持从谋到动，精细布局。以仅利用存量低效用地，推动专项规划、详细规划、项目策划协同融合，确定用地功能、空间形态、建筑布局，打造“魅力安吉新地标、产城融合新典范”。一是立体开发，深挖土地效能。注重地上地下空间一体化开发，开发地下空间30余万方，打造高效便捷的一体化地下空间网络，项目各中心之间建有地下快速环路和联通道，共享各区块资源，以实现文艺汇演、展览展示等大人流活动时的配套保障能力。二是功能复合，升级城市配套。以提升城市能级为核心，实现土地混合利用和空间功能复合，将居住、商业、文化、体育等功能 区混合布置。安吉新地标“科技人才中心”成为集休闲娱乐、商务办公、教育医疗为一体的城市新空间。三是文化设计，传承城市记忆。邀请全球知名设计师亲自操刀设计，将“昌硕文化”“中国竹乡”等安吉印记嵌入建筑肌理，打造与自然共生的城市地标。 # (二) 腾改结合、分类开发, 拓宽低效用地盘活路径 根据片区整体规划与原产权人意愿，逐宗地研判，确定了“收储再供为主、原产权人自行改造为辅”的低效用地再开发路径。一是对片区内 $90\%$ 企业收储拆除、统筹再供。对用地效率低、建造年份久、创新能力弱的五金制造、家具市场等区域实行统一收储。由安吉县城市有机更新范潭区块指挥部统一收储，拆除后根据规划用途以“净地”出让，县属国企安吉县建控集团竞买。二是对片区内 $10\%$ 左右企业保留升级、自行改造。建筑成新率较高、用地效率较高、建筑立面符合规划并且符合上位规划的企业，在尊重企业主意愿的前提下，依法依规实施“工改商”“工改混”“商改商”“增高扩容”等自行改造开发。如某家具公司建成于2019年，建筑面积约2万平方米，符合规划和管控要求，企业申请保留建筑并实施原使用权人“工改商”。经过评估、公示、审批等程序，该公司签订了《国有土地使用权出让合同变更协议》，补缴土地评估价格差额4048万元后，调整用途为“零售商业、旅馆、商务金融用地”，满足企业多元发展需求。 # （三）价值重构、生态反哺，构建生态增值转化体系 通过搭建“项目级GEP数字平台”，建立区域水源涵养、土壤保持、洪水调蓄、固碳、释氧、气候调节6大指标体系，核算出让宗地的单位面积调节服务价值，以市场化公开交易的方式将生态价值兑换成经济价值。项目区域单位面积调节服务价值高达16.6元/平方米，兑现生态增值补偿金8000万余元，助力落实生态保护和区域再开发相融合。 # 五、政策依据 落实《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）和市委、市政府部署，安吉县出台《安吉县低效用地再开发试点工作实施方案》《低效用地再开发试点工作实施细则》《低效用地再开发小微企业园审批、建设、验收、管理指南》等9项配套政策文件，明确低效用地再开发的实施范围、收储机制、收益分配、批后管理等，有效规范开发行为，提升开发效率。 # （一）打通原产权人自行改造通道 印发《安吉县低效用地原使用权人自行改造开发审批服务指南》，鼓励原使用权人根据产业发展需求实施再开发改变土地用途或增高扩容，实现“退二进三”。在符合上位规划、确保安全、用地手续齐全的前提下，实施“工改商”“工改混”“商改商”或其他符合规定的情形，补缴土地价款，同时给予土地供应方式简化、金融政策支持、允许分割转让等政策优惠。 # (二) 探索实现生态产品价值转化 印发《安吉县土地出让领域生态产品价值实现与生态保护补偿实施方案》，忠实践行绿水青山就是金山银山理念，探索开展土地出让领域生态产品价值实现与生态保护补偿机制，推动形成生态环境“保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿”的良性循环。 图11-1 核心区现状图 图11-2 核心区改造中 图11-3 核心区效果图 图11-4“两山”未来科技城全貌 # 安徽 # 案例十二 # 芜湖市“三湖”片区改善“三生”空间案例 (再开发类型：片区综合整治提升) # 一、项目基本情况 “三湖”（银湖、凤鸣湖、蜻蜓湖）片区位于芜湖市中心城区北部，距离长江岸线约 $1\mathrm{km}$ ，紧邻芜合高速、合杭高速、朱家桥港区和塔桥多式联运基地，区位交通条件优越。片区面积 $17.17\mathrm{km}^2$ ，其中湖泊面积 $3.2\mathrm{km}^2$ 。芜湖市委市政府坚持“生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀”发展理念，2023年，决定加快“三湖”片区综合整治，着力提升“三湖”片区区域品质、人居环境和土地集约水平，将“三湖”片区建设成蓝绿交融的生态湖、精英荟萃的科创湾、激情四溢的欢乐岛和宜居智慧的未来城。“三湖”片区纳入低效用地数据库2563亩。片区综合治理共实施生态治理、市政公用、道路交通、公共与商业服务配套、凤鸣研创中心集群5大类41个项目，总投入约104.7亿元。 # 二、改造主体和改造模式 作为国家级经开区的起步发展区域，“三湖”周边经过近30年的发展，生产、生活、生态空间已不协调，各类短板逐渐凸显。生产方面，环湖企业用地粗放，片区内工业企 业用地面积4864亩，平均容积率0.89，空间布局破碎化；生态方面，蓝绿空间被挤压，水质恶化至劣V类；生活方面，市政基础设施配套不完善，城中村混杂其中，片区功能品质活力亟待提升。针对以往低效用地“碎片化”整治中存在的重大项目无法落地、集约用地整体水平无法提升、投入资金无法平衡等问题，以“五统一”（统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应）工作机制，由市属区管的国有企业凤鸣控股集团推进“三湖”片区综合整治。 # 三、低效用地再开发取得的成效 一是片区产业能级大幅跃升。工业产值突破3346.8亿元，高新技术企业达2000家。二是土地利用效率显著提升。清理腾退各类工业用地866亩，片区亩均税收从8万元提升至50万元。三是生态环境质量日益改善。“还湖于民、还绿于城”，推进“工业岸线”向“生态廊道”转变，成功创建“省级生态修复示范片区”。四是城市功能品质全面提升。片区环湖路网、教育、医疗、体育、文化设施等日趋完善，15分钟生活圈覆盖率达 $80\%$ ，产城融合指数位居长三角同类片区前列。 # 四、主要做法 按照“五统一”工作机制推进“三湖”片区整治，多渠道筹措资金，致力于打造独具特色的汽车城核心区。 一是统一规划，优化空间布局。在坚守国土空间“三区三线”底线前提下，同步开展“三湖”起步区城市设计、景 观设计、水环境治理等专项规划，并将规划研究成果落实到经开区北区CB-08/09单元控制性详细规划中，实现一张蓝图做到底，实施整体性规划、一体化治理。通过片区控制详细规划编制，对“三生”用地重新布局调整完善，将产业用地比重由 $20.7\%$ 下降至 $12.8\%$ ，居住及配套设施用地比重由 $19.3\%$ 提高至 $34.8\%$ ，生态绿地及水域用地比重由 $37.2\%$ 提高至 $40.2\%$ ，突出公园城市特点。 二是统一收储，分类推进实施。围绕产学研用全链条国际级智慧科创走廊产业定位，对片区内杭萧钢构、江森日立、莫森泰克等传统制造业企业进行统一收储，并重新选址于经开区江北、东区等其他工业集聚区；对福达工业园内效益较好且有发展前景的小规模企业统一协议搬迁至经开区桥北工业园内新建的高标准厂房。 三是统一开发，助力产业焕新。以奇瑞总部为“链主”，吸引300余家配套企业落户周边，构建“研发设计—关键零部件—整车制造—出口贸易”全链条生态，助力芜湖汽车产业年产值向4000亿元冲刺。建设“鸠兹科创湾”先行区，构建“总部研发在湖边、成果转化在园区、规模制造在厂区”的创新链。“三湖”片区共实施项目41个，其中，生态治理类项目4个，公共基础类项目5个，环湖路网建设项目16个，凤鸣研创中心集群项目3个，公共服务配套类项目6个，商业服务配套类项目7个。 四是统一配套，补齐生活短板。实施“两环六网九枢 纽”交通提升工程，构建“三横三纵”快速通勤网络，新建道路35公里，打造轨道交通、园区微巴士、水上巴士多维一体交通体系，构建“骑行道——步行道——景观道”慢行网络，实现通勤效率与生活品质双提升。建设凤鸣运动中心，打造产业人才活力中枢；建设裕安路学校，引入上海世外教育集团托管，推进芜湖一中城北分校建设，填补高中教育短板；依托市医疗集团资源，强化城北医疗水平。 五是统一供应，提高保障能力。统筹推进收储征迁、前期开发、设施配套、土地供应、土地交付，根据规划用途对“三湖”片区用地有序供应。2023年以来累计供应土地约1123亩，有效保障各项基础设施、工业标准厂房、研创中心等项目用地。投资25亿元，占地面积212亩的奇瑞全球总部项目已竣工并交付使用；投资23亿元，占地210亩，通过对原村级工业园进行征收收储，建设集高标准生产厂房、仓储、配套办公、商业、停车场等为一体的工业标准厂房；投资2.5亿元，占地54亩，利用原和天医院10万平方米“烂尾楼”改造为蜻蜓湖科技园。 六是多元融资，加强资金保障。探索“国家基金+专项债+市场化融资”组合模式，成功申报22亿元专项债用于生态治理与公共服务设施，落地18.53亿元银团贷款支持奇瑞研创中心等产业项目，吸引社会资本参与凤鸣湖景区开发、人才公寓建设。创新“生态资源资本化”路径，将环湖景观带运营收益纳入融资还款来源，有效保障重点项目顺利推 进。市政府组建“科创湾”专项基金，成立规模30亿元的发展母基金，支持企业拓宽融资渠道。经开区出台《关于印发扶持产业发展“1+2+7”系列政策的通知》等汽车产业发展政策，设立6只总规模超130亿元汽车产业服务基金。 # 五、政策依据 《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）明确，对需要以政府储备为主推进低效用地再开发项目实施的，结合国土空间控制性详细规划编制，探索以“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”推动实施。《芜湖市人民政府关于印发芜湖市低效用地再开发试点实施方案的通知》明确支持产业用地土地混合利用：在符合国土空间规划、安全生产和环境保护要求的前提下，支持产业关联、功能互利、用地兼容、互不干扰、设施共享的研发、办公、商业、工业、仓储等两种或两种以上产业用地混合设置，提高土地利用效能。 图12-1“三湖”片区重点项目位置示意图 图12-2 奇瑞全球总部项目建设效果图奇瑞全球总部项目建设实景图 图12-3 蜻蜓湖科技园项目改造前实景图蜻蜓湖科技园项目改造效果图 图12-4 项目改造实景图 图12-5 示范区改造前实景图示范区改造后实景图 # 福建 # 案例十三 # 泉州市德化红旗坊文旅产业园项目案例 (再开发类型：工业遗产转型复合利用) # 一、项目基本情况 德化红旗坊文旅产业园依托原德化国营红旗瓷厂，位于德化中心城区，原厂区占地255亩、建筑面积9.7万平方米，始建于1951年7月，是该县最具代表性的老瓷厂之一，承载着丰富的工业文化遗产和历史记忆，因上世纪90年代国企改制，逐渐淡出陶瓷生产阵营厂房荒废。项目以“德化白瓷”为主题定位，实施低效片区综合改造面积306亩，总投资约19亿元，致力打造集文化传承、创意孵化、旅游休闲于一体的综合性文旅产业载体，并与周边屈斗宫、祖龙宫、程田寺等历史文化遗存形成空间联动与功能协同，助力塑造“世界陶瓷之都”城市文化名片。项目以2022年9月自然资源部、福建省人民政府批复泉州市盘活利用低效用地试点为契机，纳入泉州市首批示范试点项目，综合运用政策实施全方位改造，目前一期已正式启动试运营，累计商洽陶瓷、餐饮、文创零售、茶空间等业态的意向入驻商户212家。 # 二、改造主体和改造模式 # （一）改造原因 原德化国营红旗瓷厂，因上世纪90年代国企改制逐渐 停产，原有土地及工业厂房由当地多家小微陶瓷企业持有生产，后因工业产业“退城入园”也陆续停产并形成厂房闲置，未产生经济效益，属典型低效工业用地。 # （二）改造主体和改造模式 该项目由中铁七局集团、泉州文旅集团、德化文旅集团联合改造开发，通过“央企+市属国企+县属国企”协同合作机制，解决资金难题，统一实施规划、建设和招商、运营。项目遵循“片区统筹、整体开发、产城融合”的理念，以老旧厂房修缮延续文化记忆，边角地合并提升整体效应，“工改商”合理转换用途功能，将工业遗存与文化、创意、艺术深度融合，一体化推进实施工业遗产保护、文旅产业发展、居住品质提升、公共设施配套、城市品位提升。 # 三、低效用地再开发取得的成效 # （一）空间提质增效 项目通过实施工业遗产风貌提升78亩、改造修缮老厂房9.7万平方米，拆退城中村破旧老宅38栋3.5万平方米，合并利用边角地21.1亩、“工改商”开发利用82.06亩，提升土地集约利用水平。 # (二)功能多元融合 建设创作研学、文创孵化、文创博览、生活休闲、遗址公园5大主题功能，配套建设高品质住宅小区42亩、社区绿地及休闲公园25亩，总开发规模达26万平方米，形成“白瓷文化+文旅消费+宜居社区”三位一体的综合空间载体。 # （三）经济社会效益凸显 项目预计可增加文旅产值3亿元，年创税约2000万元，年可带动增加游客人数约35万人次。目前项目一期已累计接洽212家意向入驻商户，其中包含陶瓷业态74家、餐饮业态59家、文创零售业态47家、茶空间业态7家、其他业态25家。 # 四、主要做法 # (一) 高位规划，重塑空间 项目委托高水平的规划设计团队挖掘德化白瓷“落入凡尘的白羽”的文化商业价值、重塑空间、再现经典。强化与屈斗宫、祖龙宫、程田寺等历史文化资源的空间整合。改造厂区形成创作研学、文创孵化、文创博览、生活休闲、遗址公园5大功能区，配套完善公共设施，优化空间流线组织，提高空间使用效率，植入文化创意、商业休闲、旅游体验、文化展览、文旅演艺等内容。在不破坏原有建筑结构的基础上，对内部空间进行重新规划和划分，创造出更加灵活多样的空间布局，满足文旅新业态运营要求，打造独具年轻化、时尚化、国际化特色的东方白瓷艺术乐园。 # (二) 产权归集, 统一盘活 对原产权分散于双龙陶瓷、必达陶瓷、得利陶瓷、金东宝瓷业及县国有资产投资公司等5家单位，项目通过政府主导、国企收储方式，完成土地与房产的统一归集，打破“碎片化”开发困局，由福建德化瓷都文旅投资有限公司作为实 施主体，统筹推进整体规划、设计、建设与运营，实现“统一主体、统一标准、统一节奏”的集约化开发。 # （三）守旧护形，复合利用 红旗坊文旅产业园内50年以上的历史风貌建筑占比达 $40\%$ 以上，是世界瓷都德化鲜活的近代瓷业“百科全书”。项目依托红旗瓷厂的历史风貌建筑，组织开展保护、修复工作，修旧如旧，对厂区核心区域内的老厂房、老烟囱、老窑炉等陶瓷历史记忆给予原汁原味保留。在北部创作研学区和南部生活休闲区按“工改商”试点政策，调整土地用途重新出让6宗82.06亩，规划建设轻奢艺墅酒店、德化风物街、白瓷主题文化精品酒店等旅游、购物、休闲设施。组织中部产业孵化区和西部文化博览区78亩从原有的以生产、仓储的单一功能，向生产、展示、销售、旅游等多功能复合用途转变，分别设置白羽美术馆、德化之心观景台、瓷乐堂、中国白精品博物馆、工业遗产馆、共享窑炉、陶瓷鉴定拍卖中心等场馆设施，丰富项目整体业态。 # （四）“三地整合”，增进福祉 创新实施“边角地、空闲地、低效地”三地整合策略，将项目周边3宗共21.1亩零星用地纳入统一开发范围，破解地块割裂难题。同步推进“城中村”整治，拆除老旧住宅11661平方米，消除安全隐患，改善人居环境。统一规划报批，建设26万平方米白瓷文旅综合体，其中9栋共15.2万平方米改善性住房已竣工并完成回迁入住，配套建设10亩 社区公园，为居民提供高品质公共活动空间。 # (五) 多方参与, 合作共赢 红旗坊文旅产业园采取政府主导、社会资本参与的模式，由德化县人民政府负责前期征地、方案审批和后期指标考核；由泉州文旅集团、中铁七局集团组成联合体，以社会资本方参与招投标，与德化县人民政府共同开发。泉州文旅集团、中铁七局集团和德化文旅集团共同出资成立的福建德化瓷都文旅投资有限公司，对项目进行统一规划、建设和招商、运营，其中建设期3年、运营期17年。项目前期建设、运营主要以泉州文旅集团为主导，充分发挥其文旅产业项目方面的经验和优势，带动红旗坊文旅产业园尽快形成效应；合作期满后，再将把项目及其配套设施整体移交给德化县。 # (六)由点扩面, 辐射带动 项目再开发利用充分考虑与周边的屈斗宫、祖龙宫、程田寺古街、瓷帮古道等历史文化资源的衔接，以红旗坊·文旅产业园盘活改造为主体，拓展实施更大范围的龙井片区改造项目1680亩，目前，已累计完成投资2400万元，已基本完成一期、二期工程建设。 # 五、政策依据 根据《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）、《福建省人民政府关于进一步推进工业用地提质增效促进工业经济高质量发展的通知》（闽政〔2022〕19号），结合德化县实际，编制《德 化县城镇低效用地再开发专项规划（2022-2027年）》，将原德化国营红旗瓷厂纳入重点盘活开发区域并确定综合改造开发的策略。出台《德化县盘活利用低效用地试点工作领导小组办公室关于印发德化县推进低效用地盘活利用若干政策措施（第一批）的通知》（德盘活办〔2023〕1号），明确纳入城镇低效用地范围的旧厂房，在符合国土空间规划的前提下，经县人民政府批准，允许原土地使用权人将以出让方式取得的工业用地整体或部分改变用途，发展作为自用的新商业项目，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或重新签订国有建设用地使用权出让合同后，按规定经评估补缴土地出让金。企业利用原有工业用地兴办信息服务、研发设计、创意文化等新兴产业及国家、省级鼓励发展的生产性或高科技服务业的，实行5年过渡期政策，过渡期内可暂不办理土地用途变更手续；过渡期满，符合有关规定的，可按协议方式办理土地用途变更等相关手续。 图 13-1 原德化国营红旗瓷厂再开发改造前照片 图13-2 再开发改造效果图 图13-3 再开发改造后（德化红旗坊·文旅产业园一期试运营区） # 案例十四 # 漳州市九龙公园复合开发利用改造案例 (再开发类型: 公共设施复合利用补短板) # 一、项目基本情况 九龙公园位于漳州市中心城区核心区域，总用地面积5.2万平方米，是承载市民休闲、生态调节和文化活动的重要公共绿地，被誉为“城市绿肺”。随着城市人口密度和机动车保有量的快速增长，周边停车难、公共空间功能单一等问题日益凸显，与市民对高品质生活的需求形成鲜明反差。2023年，漳州紧抓列入全国低效用地再开发试点城市的契机，出台《漳州市中心城区地下空间开发利用管理办法》，将九龙公园改造列为市级示范工程，坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念，通过“地上绿地优化+地下空间开发”的复合模式，着力建设绿色低碳的美丽城市，实现了生态保护与民生服务的双赢。改造完成后，地下建成市区规模最大的公共停车场，建筑面积3.36万平方米，提供1027个车位（含210个充电桩），有效缓解“停车难”；地上新增6大功能区与双环步道，景观品质全面提升。 # 二、改造主体与改造模式 # （一）低效成因及挑战 本项目改造前土地利用方式单一，功能与需求脱节，仅 作为传统公园绿地承载生态休闲功能，周边“停车难”问题突出但地块无停车配套，无法匹配市民“高品质公共空间+便捷配套”的双重需求，需要在不新增用地的前提下补停车缺口、保绿地品质。 # （二）改造主体与模式 项目实施主体为“原权利人自行改造”，即漳州风景园林中心，负责项目的规划设计、组织施工与后续运营管理，保障项目开发与公园原有生态功能的连贯性。采用“地上绿地更新+地下空间扩容”的垂直复合开发模式，以国土空间规划为引领，在同一城市公共管理与公共服务用地内，通过地下空间开发新增停车功能，地上同步优化公园景观与设施，实现“一块土地、双重功能、立体利用”。 # 三、低效用地再开发取得的成效 一是土地利用效率显著提升。在有限的5.2万平方米地块上，成功叠加了大型公园绿地（绿地率保持高水平）与大型公共停车场（建筑面积3.36万平方米）双重功能，实现了土地的立体化、集约化、复合化利用，成为破解中心城区用地紧张的典范。二是城市功能短板有效补齐。建成漳州市区最大的公共地下停车场，提供1027个停车位（含210个充电桩），极大缓解了周边区域长期存在的“停车难”问题，提升了城市交通运行效率，体现了完善城市功能的目标。三是公园绿地品质全面升级。地上景观经过系统性改造，功能更完善（新增功能区）、生态更优良（保留大树、生态驳岸）、文化特 色更鲜明（闽南风格建筑、保留历史雕塑）、慢行系统更便捷（双环步道），显著提升了市民游园体验和城市环境品质，彰显人民城市理念。四是社会效益与民生获得感增强。项目满足了市民对美好生态环境和便捷生活配套的双重期待，提升了中心城区的宜居性和吸引力，社会反响良好。 # 四、主要做法 # （一）以规划政策为引领，构建低效用地再开发框架 一是强化规划统筹定位。2023年出台《漳州市中心城区地下空间开发利用管理办法》，确立“统一规划、综合开发、合理利用”原则，将九龙公园项目列为市级地下空间开发示范工程，明确“地上绿地更新+地下空间扩容”的复合开发路径，为项目实施提供政策框架。二是创新规划指标管理。突破传统平面容积率限制，在项目地块内统筹调整“竖向空间指标”，将地下空间开发规模纳入总开发强度管理，明确地下停车场建筑面积不计入地上容积率，既保障公园绿地生态容量，又最大化释放地下空间开发潜力，实现“空间指标向高效功能倾斜”。三是优化土地政策适配。依据《漳州市中心城区地下空间开发利用管理办法》，创新地下空间供地模式，将地下停车场建设用地使用权确定为“划拨供地”，大幅降低开发主体土地成本；同时明确地上公园绿地仍保留“公共管理与公共服务用地”性质，确保生态功能不变，实现“同一地块、不同用途、分类供地”，实现功能完善与生态保护并举。 # （二）以流程优化为核心，加速项目落地实施 一是前置低效用地管理。漳州市自然资源局对中心城区低效用地进行全面摸排，将九龙公园地块列为“功能单一型低效用地”改造对象；组织漳州风景园林中心、规划设计单位、施工单位召开专项会议，明确“地上地下同步推进”实施路径。二是简化审批流程环节。全面应用“全流程无纸化在线审批”，依据《漳州市工程建设项目“全流程无纸化在线审批”改革方案》（漳建规〔2023〕4号），项目所有审批环节均通过工程建设项目审批管理系统在线办理。三是开辟重点项目通道。组织各部门同步审查、限时反馈，有效规避流程延误问题。项目竣工后，自然资源、住建、消防、人防等9个部门开展“联合验收”，制定统一标准与流程，推动项目快速投用。 # （三）以权益保障为支撑，夯实项目运营基础 一是推进地上地下一体化开发。采用“一体化设计、同步施工”模式，提前规划地下停车场14个出入口与4部电梯，与地上人流动线衔接，并将地下出入口融入公园景观节点，避免破坏地面绿地；同时新增阳光大草坪、亲水步道等6大功能区，实现“停车+休闲”双重功能叠加，有效补充城市核心区停车供给。二是盘活存量资产价值。将地上原有历史雕塑、闽南风格建筑等存量资产纳入改造范围，通过修缮与景观整合，盘活文化类存量资产，提升公园文化附加值，体现人民城市的文化内涵。三是建立运营协同机制。联合漳州 风景园林中心与专业停车运营团队，明确漳州风景园林中心对地下空间的使用权与收益权，制定“公园养护+停车管理”协同方案——停车运营收益按比例反哺公园日常维护，实现项目生态效益与运营效益的长期平衡，持续提升低效用地效能。 # 五、政策依据 该项目实施主要依据以下政策法规：一是根据《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），鼓励轨道交通、公共设施等地上地下空间综合开发节地模式，分用途分层设立国有建设用地使用权。二是《漳州市国土空间总体规划（2021—2035年）》提供了项目规划层面的上位依据和战略指引，明确鼓励公共设施地下化。三是《漳州市人民政府办公室关于印发漳州市中心城区地下空间开发利用管理办法的通知》等政策精神为地下空间采用划拨方式供地、免收城市基础设施配套费、产权登记等关键政策创新提供了支撑和参照。 图14-1 改造前 图14-2 改造前 图14-3 改造后 图14-4改造后 # 江西 # 案例十五 # 萍乡市赣西国际港·公路港建设案例 （再开发类型：盘活低效工业用地发展物流仓储产业） # 一、基本情况 萍乡市湘东区依托工业园沪昆铁路专用线优势，紧密对接湘赣边区域物流发展需求，建设赣西国际港·公路港项目，该项目定位为集大宗散货仓储、区域分拨、城乡配送、商业办公于一体的现代化综合性公路港物流枢纽。 项目位于湘东工业园北侧，东接320国道，北邻沪昆铁路，交通区位优势显著。项目于2024年4月启动，总用地面积234亩，规划建筑面积6.41万 $\mathrm{m}^2$ ，涵盖物流仓储与商业配套两大功能板块，预计2025年底投入运营。项目建成后，将进一步完善湘赣边区域物流网络，提升货物集散效率。 # 二、改造主体和改造模式 # (一) 低效原因 该地块原权利人为江西省天翊实业有限公司，2003年取得国有土地使用权，用于煤矿配套运煤货场。2014年，受煤炭产业政策调整影响，企业经营不善申请破产清算。2016年，经法院公开拍卖，该地块由国有企业承接，长期出租作为物流仓储用地使用。但因缺乏系统性规划和有效投入，土地利 用长期处于粗放低效状态，亟需改造提升。 # （二）改造主体和模式 项目采用“政府统筹、国企实施、市场运作”联动模式。区政府负责统筹协调，国有企业作为用地主体，负责项目投资建设，并引入专业物流公司负责项目招商及运营。同步建立“六统一”的工作机制，即由政府统一规划、统一收储，经统一供应后，由国有企业统一开发、统一配套，交由物流公司统一运营，实现全流程闭环管理，有效避免再次低效风险。 # 三、低效用地再开发取得的成效 # （一）提升土地利用效率 项目用地总面积234亩，其中盘活存量低效建设用地186亩。改造后，项目总建筑面积由0.2万 $\mathrm{m}^2$ 提高至6.41万 $\mathrm{m}^2$ 净增6.39万 $\mathrm{m}^2$ ；预计项目投产后，年产值可达8000万元。地块建筑面积、亩均经济效益均大幅增长，土地集约利用水平明显提升。 # （二）完善物流枢纽功能 项目构建“原材料直达工厂、产成品高效分拨”的精准物流服务体系，有效弥补湘东工业园物流枢纽的功能短板，优化土地空间布局，为萍乡市成功获批“生产服务型国家物流枢纽承载城市”提供有力支撑，为资源枯竭型城市的转型发展注入强劲动力。 # （三）推动区域协同共赢 项目通过优化区域物流供应链体系，降低园区及周边企业综合物流时间及成本约 $20\%$ ，铁路出口运输时间及成本节约 $40\%$ ，创造了就业岗位约120个，辐射效应带动了周边交通、商业等基础设施配套升级，促进区域协同发展。 # 四、主要做法 # （一）科学规划“谋布局” 湘东区紧扣现代物流高质量发展战略，以低效用地再开发试点为契机，构建生产服务型现代物流体系。在编制详细规划时，将湘东工业园北侧、姚家洲火车站北侧等沪昆铁路沿线的大片低效用地统一规划为物流仓储用地（存量建设用地比例达 $77.85\%$ ）。同时，整合成熟片区，创新打造“一港十区”的空间布局。规划调整腾退原先占用耕地的物流仓储用地，减少占用新增建设用地指标约380亩、耕地约80亩，缓解了湘东区耕地占补平衡指标、新增建设用地指标不足压力。 # (二) 统一储备 “整零散” 响应萍乡市作为生产服务型国家物流枢纽承载城市的发展战略，区政府收储近600亩土地用于发展物流仓储产业。其中，政府牵头统一收储本项目用地234亩，整合了三类用地。一是国有企业司法拍卖取得的136亩破产企业用地，经政府收回纳入土地储备库；二是政府与工业园管委会协商一致后依法收回的50亩园区低效工业用地，为重新高效利用 奠定权属基础；三是完成征收报批的48亩集体土地，在切实保障农民权益的前提下，采用“高标准补偿标准+阶梯式奖励政策”方式对项目内23栋房屋征地拆迁，将地块纳入项目整体开发。通过政府主导、国企运作，成功将这三类产权分散、利用低效的存量土地资源整合为权属清晰的项目用地。 # (三) 整体供应 “聚规模” 面对市场经济下行压力，区政府采取整体供应模式，将项目用地一次性供应给国有企业开发建设。国有企业负责高标准仓储与商业设施的整体建设，通过出租方式引进优质物流企业。该模式从源头上避免因分散开发导致投入不足、功能失调、配套服务设施重复建设等问题，防范再次低效风险，充分释放土地的规模经济效益和整体开发价值。 # (四) 混合开发 “激潜能” 项目率先探索物流仓储用地兼容商业用地的混合开发模式。经论证，针对港区存在的货物存储、停车泊位、人员休息场所等配套设施不足的问题，设定项目主导用地性质为二类物流仓储用地，兼容一定比例的商业用地，明确容积率 $\geqslant 0.3$ ，建筑密度 $\geqslant 25\%$ ，建筑限高50米，绿地率 $\leqslant 20\%$ 。该模式保障了物流核心功能需求，完善了商业服务配套，实现了单一地块的功能复合与价值提升。 # （五）高效审批“优服务” 湘东区建立“一个项目、一个专班、一跟到底”的全流程服务机制。园区管委会、资规、住建等部门提前介入，预审项目的总图和单体建设方案等。区政府协调资规、发改、农业、住建等部门开通联审联批“绿色通道”，实行“容缺受理+并联审批”模式，高效核发《建设工程规划许可证》《建设用地规划许可证》，整体审批时限缩短 $60\%$ 以上。 # 五、政策依据 # （一）节约集约，优先使用存量建设用地 《自然资源要素支撑产业高质量发展指导目录（2024年本）》提出“建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫”。本项目近 $80\%$ 用地为存量低效建设用地，减少占用耕地，是支持物流仓储产业高质量发展的典范。 # （二）统筹规划，优化土地利用布局 《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）提出加强规划统筹。本项目通过统筹规划全区物流仓储用地布局，优化土地供给结构，引导产业发展转型。 # （三）连片改造，探索土地混合开发 《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）明确“鼓励集中连片改造开发，在权属清晰无争议、过程公开透明、充分竞争参与、产业导向优先的前提下，探索不同用途地块组合供应”。本 项目通过整合集中连片土地，发展高质量的物流仓储产业，并同步探索物流仓储用地兼容商业用地的混合开发模式，生动诠释了试点政策的创新价值。 图15-1 赣西国际港·公路港建设项目开发前影像图 图15-2 赣西国际港·公路港建设项目现状图 山东 # 案例十六 # 济南市高新区舜泰广场体育公园综合体案例 （再开发类型：地上地下空间综合开发盘活低效综合用地） # 一、项目基本情况 济南高新区舜泰广场位于济南高新区舜华路2000号，由11栋高层建筑组成，总建筑面积80万平方米。舜泰广场因建成时间较早，随企业逐渐入驻，原片区规划停车位不足，就餐不方便，配套功能不完善等问题逐步凸显。为解决以上问题，济南高新区探索土地复合利用方式，将功能单一的体育用地地下部分37亩土地按商业用途挂牌出让，增加1005个新停车位、9475平方米商业区域的同时，地上体育功能也进一步优化加强。 # 二、改造主体和改造模式 济南高新区舜泰广场40亩体育用地改造前仅建设了地上体育场，设施老旧，复合利用率低，土地的综合利用价值没有得到充分发挥。体育场周边济南高新区入驻企业约670家，常驻办公人员约5万人，停车难、吃饭难、休闲难已严重影响园区营商环境及整体的办公体验和生活便利性，间接增加了企业的隐性用人成本。 2021年9月济南高新区打破传统单一用地功能束缚，将 体育用地地下部分分层设立国有建设用地使用权，通过控规优化调整为商业用途并实施挂牌出让，济南高新智慧谷投资置业有限公司成功摘牌，成为该项目改造主体。2021年11月，舜泰广场智慧停车项目正式启动，包含体育公园综合体改造部分，以改善该园区的整体办公生活条件及配套设施体验。2023年5月项目交付运营，舜泰广场体育公园综合体正式投入使用，既保证了公共属性不走样，又激活了市场活力。 # 三、低效用地再开发取得的成效 # （一）用地结构更加优化 项目打破了传统单一功能的用地模式，将原本仅提供地面体育功能的低效地块，转变为“地上+地下”立体复合开发模式。地上空间保留并优化了体育功能，满足了员工和居民的健身休闲需求；地下空间则嵌入了商业服务（餐饮、零售、便民服务）和智能停车两大核心功能。这种垂直分层、功能叠加的布局，极大地优化了区域内的用地结构，使有限土地承载了更多元、更完善的城市功能。 # (二) 土地利用效率显著提高 通过将地下空间盘活利用，增加空间48328平方米，地下三层空间平摊面积约72.5亩，接近地面面积的2倍。同时，随着地下停车场的建成，车辆转移到地下，盘活了相邻一宗用作停车的低效用地，目前该宗土地已顺利出让，引入省级国企总部。 # （三）园区功能进一步完善 一是新提供的千余个停车位，有效缓解舜泰广场停车难问题；二是新建地下商业部分分割商铺45间，将舜泰广场商业配比从原来的 $0.75\mathrm{m}^2/$ 人提升至 $1.5\mathrm{m}^2/$ 人，有效解决周边就餐及商业配套问题；三是重新规划建设的地上体育设施，增设了看台及各类球类场地，达到了可举办小型赛事的程度，体育功能进一步强化。 # （四）有效提升了综合收益 地下部分国有建设用地使用权出让为政府带来四千余万元出让金收入。改造主体通过商铺出租、运营权转让、停车收益等方式，获得稳定成本回收及长期收益。通过复合开发，提升了园区综合配套水平，改善了营商环境，增加了区域吸引力，把企业留在了园区。 # 四、主要做法 为了解决配套设施不足、企业流失等问题，济南高新区对该区域进行了充分调研分析，最终确定在不影响现有地上功能的前提下，复合利用体育用地地下空间的方案。地上部分使用权仍然按照体育用途划拨给行业主管部门，对原体育场进行改造，在强化体育主功能基础上，复合设置休闲娱乐设施；地下部分按商业用途进行挂牌出让，地下空间建成后，