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2017年1月18日 宏观研究总结

核心内容

本文围绕2017年财政政策展开分析，重点探讨了在财政赤字扩张受限的背景下，政府如何通过多种非赤字渠道来增加可支配财力，以支持积极的财政政策。文章指出，尽管中央经济工作会议提出“稳中求进”和“继续实施积极财政政策”，但财政赤字率上调的可能性不大，因此需要通过其他方式来弥补财政支出压力。

主要观点

1. 财政赤字口径有限：中国官方财政赤字仅指一般公共预算赤字，其他预算如政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等不计入赤字口径。
2. “额外”收入来源：政府可通过多种渠道获取“额外”收入，这些收入不计入一般公共预算赤字，从而支持财政支出。
3. 专项债券与基金结余：地方政府专项债券发行规模可能扩大，政府性基金往年结余可被调用，成为财政支出的重要补充。
4. 特别国债的特殊性：特别国债的发行不计入一般公共预算赤字，是政府额外的融资手段。
5. 预算调整机制：预算调整有法律依据和历史先例，年中调整预算赤字在特定情况下是可行的。
6. 资本经营预算调入：国有资本经营预算向一般公共预算调入的力度将加大，成为重要的财力补充来源。

关键信息

1. 地方财政往年结余和中央预算稳定调节基金

• 结余与基金：地方财政往年结余和中央预算稳定调节基金是政府可调用的“额外”收入来源。
• 数据：截至2015年底，中央预算稳定调节基金余额为1156.37亿元；2016年底为156.37亿元。地方财政往年结余在2015年底约为6000亿元，2016年底可能所剩无几。

2. 政府性基金收入、地方政府专项债券和政府性基金往年结余

• 政府性基金：政府性基金收入和支出具有“专款专用”特征，其结余可调入一般公共预算。
• 专项债券：地方政府专项债券发行规模可能扩大，且专项债券与政府性基金结余均不计入一般公共预算赤字。
• 数据：2015年全国政府性基金总收入为43994.27亿元，支出为43994.27亿元。2016年11月，全国政府性基金收入达3.89万亿元，其中国有土地出让金收入为3.10万亿元。截至2016年11月，政府性基金往年结余约为7600亿元，其中国有土地出让金结余约3000亿元。

3. 特别国债

• 定义与用途：特别国债是政府为特定用途（如外汇购买、资本金注入）发行的国债，不计入一般公共预算赤字。
• 历史发行：1998年发行2700亿元特别国债，用于补充国有银行资本金；2007年发行15599亿元特别国债，用于中投公司注资。
• 法律依据：特别国债的发行需由国务院提请全国人大常委会审议批准，属于预算调整的一部分。

4. 加强财政预算统筹

• 国有资本经营预算调入：国有资本经营预算向一般公共预算调入资金，用于保障和改善民生。
• 调入机制：
  • 国有企业利润上缴一般公共预算；
  • 国有资本经营预算调入一般公共预算用于专项支出；
  • 政府性基金预算部分专项调入一般公共预算；
  • 单项政府性基金结转超过当年收入30%的部分，调入中央预算稳定调节基金。
• 趋势：2016年国有资本经营预算调入一般公共预算的比例由16%提高至19%，预计2017年将进一步提高。

5. 年中调整预算赤字存在先例

• 法律依据：根据《预算法》（2014年修订），预算调整需编制方案并提请人大常委会批准。
• 历史案例：
  • 1999年增发600亿元长期建设国债，中央财政赤字预算扩大300亿元，其余300亿元由中央代地方举债。
  • 2000年增发500亿元长期建设国债，全部纳入中央预算，中央财政赤字预算扩大500亿元。

结论

在2017年经济承压、财政赤字扩张有限的背景下，政府有多种非赤字渠道可用于增加可支配财力，包括扩大地方政府专项债券发行、动用政府性基金往年结余、发行特别国债以及提高国有资本经营预算向一般公共预算的调拨比例。这些措施可以在不增加一般公共预算赤字的前提下，有效支持财政支出，实现“稳中求进”的财政政策目标。同时，年中调整预算赤字在特定情况下是可行的，具备法律和历史依据。

关键字

• 财政赤字
• 地方政府专项债券
• 政府性基金
• 特别国债
• 国有资本经营预算
• 预算调整