2012年-CEPS欧洲政策研究中心_Protecting_and_Delivering_Fundamental_Rights_of_Irregular_Migrants_at_Local_and_Regional_Levels_in_the_European_Union_37页_163kb

总结：保护和实现欧盟不合法移民的基本权利

核心内容

本研究探讨了欧盟在不合法移民（即无合法身份的移民）基本权利保护方面的政策现状、影响及挑战。随着欧盟一体化进程的推进，特别是《里斯本条约》的生效，基本权利保护成为欧盟政策的核心之一。然而，不合法移民作为权利主体仍处于欧盟政策话语的边缘，其基本权利的实现面临诸多障碍。

主要观点

1. 欧盟政策的转变与挑战
   欧盟的不合法移民政策在2009年《斯德哥尔摩议程》中被置于政策优先事项之首，强调边境控制与反非法移民。尽管《里斯本条约》赋予《欧盟基本权利宪章》法律约束力，但欧盟政策仍主要聚焦于安全和控制，而非权利保护。

2. 政策的不一致性与效果有限
   欧盟政策在减少不合法移民数量方面效果有限，且可能引发负面后果，如将不合法移民驱赶至更危险的路线，导致死亡率上升。此外，许多政策将不合法移民视为威胁，而非需要保护的群体，加剧了其社会排斥和贫困状况。

3. 地方与区域当局的作用
   地方和区域当局（LRAs）在提供基本权利方面扮演着关键角色，尤其是在医疗、教育、住房和社会保障等领域。然而，这些机构在权利保障方面的角色尚未得到充分重视，其实践也受到欧盟安全导向政策的限制。

4. 权利实现的障碍
   不合法移民在获得基本权利方面面临多重障碍，包括缺乏法律身份、对服务提供者的不信任、缺乏法律援助以及制度性排斥。这些障碍不仅影响其生活条件，也削弱了其在社会中的融入能力。

关键信息

1. 欧盟不合法移民政策的现状

• 欧盟自1999年起将移民事务纳入共同政策领域。
• 政策重点在于边境控制、遣返和刑事化，而非权利保护。
• 目前尚无欧盟层面的立法直接保障不合法移民的基本权利。
• 仅部分政策（如《雇主制裁指令》和《遣返指令》）提供了最低限度的保障，但并未成为政策核心。

2. 欧盟政策对不合法移民的影响

• 安全导向政策：强化边境控制和遣返措施，导致不合法移民被驱逐至更危险的路线。
• 社会排斥：不合法移民面临较高的贫困和社会排除风险，尤其在医疗、教育、住房等方面。
• 政策效果存疑：尽管欧盟采取了多项措施，但并未显著减少不合法移民数量，反而可能加剧其脆弱性。

3. 地方与区域当局的角色

• LRAs在提供基本服务方面具有重要责任，是不合法移民接触欧盟基本权利的首要渠道。
• 他们面对不合法移民的日常需求和纳入/排除过程，是评估基本权利实现程度的关键。
• 尽管LRAs在社会服务中发挥作用，但其在权利保障方面的实践仍受制于欧盟安全政策。

4. 权利实现的主要障碍

4.1 法律身份缺失

• 不合法移民缺乏合法身份，使他们难以获得基本权利。
• 《欧盟基本权利宪章》并未因身份问题而限制权利的适用。

4.2 对服务提供者的恐惧

• 不合法移民担心被识别并驱逐，因此不愿寻求帮助。
• 当地方当局被赋予执法职能时，这种恐惧进一步加剧。

4.3 缺乏法律援助

• 法律援助的缺乏是不合法移民无法有效维护自身权利的重要障碍。
• 尤其在劳动权益方面，缺乏法律支持使他们难以对抗剥削。

4.4 制度性排斥

• 欧盟政策在设计上往往排除不合法移民，导致其在社会融入和基本服务获取方面处于不利地位。
• 即使在某些政策中提到权利保障，如《关于无陪同未成年人的行动计划》，其实际效果仍有限。

结论与反思

• 欧盟在不合法移民基本权利保障方面存在显著的政策空白。
• 地方和区域当局在权利实现中具有关键作用，但其角色未被充分重视。
• 欧盟政策应更加强调权利保护与社会包容，而非仅仅聚焦于控制和安全。
• 需要加强对地方和区域实践的监督与评估，以确保基本权利在欧盟各级政策中得到落实。

本研究为即将举行的欧盟委员会地区委员会（CoR）与欧盟基本权利署（FRA）之间的年度对话提供了政策反思的基础。