2004年-世界发展银行全球_Devolution_in_Pakistan___Annex_1_Recent_History_102页_7mb

详细总结：巴基斯坦的分权进程

核心内容

本报告是关于巴基斯坦分权进程的详细分析，旨在评估当前分权实施状况，识别其成就与挑战，并提出可行的建议。该报告由世界银行、亚洲开发银行（ADB）和英国国际发展部（DfID）联合编制，是三卷本报告的第二卷，主要聚焦于分权的实施过程及其对服务提供者和公民的影响。

主要观点

分权的背景

• 政治动机：1999年穆沙拉夫政府上台后，宣布了一项广泛的改革议程，旨在通过建立民主选举的地方政府体系来“重建国家机构”。该议程强调公民在服务规划中的参与以及对服务实施的监督机制。
• 法律基础：分权制度建立在最高法院的裁决之上，该裁决要求政府将行政权从司法系统中分离，并依据宪法第37(i)条，将政府职能下放至贴近民众的层级。
• 历史渊源：分权理念在巴基斯坦历史上曾多次尝试，但因政治中心化而未能持续。例如，1958年阿尤布·汗的“基本民主”制度、1977-1988年齐亚·哈克时期的权力扩张，以及1993-1996年贝娜齐尔·布托政府的“新社会契约”尝试。

分权的实施

• 政治改革：分权改革包括地方选举制度的调整，以及对地方治理结构的重组，旨在提升地方治理的合法性与透明度。
• 选举安排：地方官员（nazimeen）通过直接选举产生，以增强其问责性与代表性。
• 公民监督机制：设立公民监督委员会，增强公民对地方服务的监督与参与能力。
• 行政改革：地方行政结构进行了调整，包括合并人员编制、设立新的地方管理机构等。
• 财政改革：通过财政转移支付，将部分财政权力下放到地方，但省级政府仍保留大量控制权。

分权的成就与挑战

• 不均衡实施：尽管分权改革在多个省份展开，但实施程度存在显著差异，部分地区的改革进展缓慢。
• 财政不平衡：地方财政收入与支出之间存在不平衡，影响了服务提供的能力和效率。
• 政治干预：省级政府对地方事务的干预仍然频繁，影响了地方治理的独立性。

关键信息

分权的层级与范围

• 分权改革涉及从省级到地方（districts）的权力下放，包括教育、卫生、土地、劳动、自然资源、非政府组织和商业活动的管理权。
• 一些垂直管理的项目（如公共工程、警察、法院）仍由中央政府控制，地方政府对其影响力有限。

财政安排

• 财政转移：省级政府通过财政转移支付向地方提供资金，但资金分配方式存在争议。
• 财政模型：报告中使用了财政流动模型，分析了不同情景下的财政架构变化，特别是省级与联邦财政委员会（NFC）裁决的影响。
• 地方财政自主权：地方拥有一定的自主收入来源（own source revenue），但其比例仍较低，且受到省级政府的制约。

服务交付的转变

• 激励机制：地方官员和高级员工在分权后，其行为激励发生了变化，更多关注服务质量和效率。
• 公民参与：公民通过监督委员会、社区管理机制等方式参与地方治理，增强了地方服务的透明度和可问责性。
• 行政与司法改革：报告指出，司法系统和警察部门的改革是分权的重要组成部分，旨在提高行政效率和法律执行能力。

分权的挑战

• 财政不稳定性：地方财政收入的不稳定性影响了服务提供能力，特别是在面对突发需求时。
• 政治阻力：省级政府对分权持保留态度，担心地方自治会削弱其控制力。
• 实施不一致：不同省份在分权实施上的进度和深度不一，导致地方治理能力的差异。

附录与数据

• 数据来源：报告引用了国家重建局（NRB）的大量出版物、贫困减少战略文件（PRSP）、地方治理法令及多项其他法令。
• 研究方法：通过实地调研（2003年6月至2004年1月）和数据分析，评估分权对地方治理的影响。
• 关键数据表：
  • 表1：研究的地区与镇区（TMA）。
  • 表3：从省级到地方政府的功能重新分配。
  • 表7：按公式向地方政府转移的资金比例。
  • 表10：镇区的税收收入比例。
  • 表15：非薪资支出占总支出的比例。
  • 表20：公民纠纷解决机制与社区服务管理机制。

总结

巴基斯坦的分权改革是其政治和行政体制现代化的重要组成部分，旨在提升地方治理能力和服务质量。尽管改革在多个方面取得了进展，如地方选举、公民监督机制和财政下放，但仍面临实施不均衡、财政不稳定性及政治干预等挑战。未来分权的成功依赖于进一步的财政和行政下放，以及对地方治理能力的持续支持与强化。