> **来源：[研报客](https://pc.yanbaoke.cn)** # 产业政策与国际合作 巴西在新国际形势下 的机遇与挑战 # 作者 费尔南德斯 巴西金砖国家政策中心主任 加西亚 巴西金砖国家政策中心副研究员 罗德里格斯 巴西金砖国家政策中心副主任 卡拉梅斯 巴西金砖国家政策中心研究员 # 摘要 20世纪30年代后，巴西通过采取进口替代战略推进工业化，一度获得经济繁荣。然而到80年代，为应对紧迫的宏观经济问题，其政策焦点从发展主义转向新自由主义。市场自由化和经济金融化导致巴西经历数十年的去工业化。 当前，在全球格局深刻调整、能源转型加速推进、全球南方崛起的新形势下，巴西启动了“巴西新工业”计划，作为推动再工业化的核心举措。不同于进口替代模式，该计划旨在强化巴西的本土价值链，同时保持与国际市场的联通。通过发挥在生物经济、绿色能源、数字化和科研基础等领域的动态比较优势，推动巴西向高附加值工业品出口国转型。该计划的成功取决于制度协同、联邦协作以及与科技、教育和公共采购政策的整合。汽车、可再生能源和航空航天产业对于其工业复兴具有战略性意义。 面向未来，巴西推进再工业化可以从以下几个方面入手：一是调整宏观经济政策以支持再工业化；二是加强国家的规划和协调能力；三是化解货币政策与产业战略间的矛盾；四是将公共激励措施与社会、环境和技术承诺相挂钩；五是利用公共金融体系推动自主公正转型；六是加强劳动力培训与数字包容性；七是推动产业政策区域化和南美生产一体化；八是深化与中国等全球南方国家的产业与技术合作。 # 目录 # 1. 巴西工业化的历史演进 1 1.1 进口替代工业化与发展主义时代（1930-1980年代） 1 1.2 从新自由主义到新发展主义（1980年代至今） 3 # 2. 巴西推进再工业化的机遇和挑战 4 # 3. 巴西工业复兴的战略性产业 6 3.1 汽车产业 6 3.2 可再生能源产业 6 3.3 航空航天产业 7 # 4. 政策建议 9 4.1 调整宏观经济政策以支持再工业化 9 4.2 加强国家的规划和协调能力 9 4.3化解货币政策与产业战略间的矛盾 9 4.4将公共激励措施与社会、环境和技术承诺相挂钩 9 4.5利用公共金融体系推动自主公正转型 10 4.6 加强劳动力培训与数字包容性 10 4.7推动产业政策区域化和南美生产一体化 10 4.8在技术转型和多极化背景下深化与中国等全球南方国家的产业与技术合作 10 参考文献 11 # 产业政策与国际合作： # 巴西在新国际形势下的机遇与挑战 巴西的工业化与国际形势变化及其产业政策调整紧密相连。本报告基于产业政策的视角，分析巴西工业化从兴起发展到去工业化的过程，并结合“巴西新工业”计划和战略性产业部门案例探讨其推进再工业化的潜力和制约。报告共分为四大部分：第一部分梳理巴西工业化的历史演进；第二部分探讨巴西在新国际形势下的工业化机遇和挑战；第三部分对巴西的汽车、可再生能源和航空航天产业进行案例剖析；第四部分对巴西推进再工业化提出政策建议。 # 1. # 巴西工业化的历史演进 # 1.1 进口替代工业化与发展主义时代 (1930-1980 年代) 20世纪30年代，随着咖啡经济的衰落，巴西开始转向建设更加广泛和更可持续的工业基础，工业化加速发展（Furtado, [1953] 2007; Tavares, [1972] 2011; Bielschowsky & Mussi, 2013)。瓦加斯政府（1930-1945年）采取进口替代战略，通过外汇管制、公共投资和国家产业制度等措施将资源重新导向国内工业，在全球动荡时期保障了国民收入。国家地理与统计局和公共服务部等机构 的设立，提升了政府在判断经济形势、制定规划和实施经济政策的能力。巴西国家钢铁公司和淡水河谷公司的建立，为后续的工业发展奠定了基础。 二战后，巴西经历了贸易自由化和贸易管制交替时期。从瓦加斯第二任期（1951-1954年）开始，工业化成为明确的政策目标。政府加强基础设施建设，提高能源供应，促进钢铁生产，建立长期融资机构，为随后的工业扩张奠定了基础（图1）。库比契克政府（1956-1961年）通过发展规划巩固了发展主 图1 巴西不同产业部门增加值的GDP占比（1947-2009年） 数据来源：巴西国家地理与统计局（IBGE）；Squeff (2012) 义的议程，并协调了公共和私人投资，尤其是在汽车、重型机械和能源领域。外资开始参与巴西工业化，形成了“国家资本-民族资本-外资”三方合作的发展格局（Bielschowsky & Mussi, 2013）。然而，在20世纪60年代初，由于经济增长放缓（表1）、政治紧张局势升级，发展主义政策陷入停滞。 在军政府统治时期（1964-1985年），政府致力于逐步抑制通胀、扩大出口并恢复增长。1964-1967年间，通过《经济行动计划》 和财税金融改革举措，着力提升财政收入、优化税制，并为巴西金融体系提供充足的融资条件（Hermann, 2005b）。1968-1973年间，从《经济行动计划》转向《战略发展计划》，经济实现了高速增长（GDP年均增长率达 $11\%$ ），通胀率下降，国际收支压力缓解。1974-1984年间，进口替代模式达到顶峰之后逐渐衰落。水电、石油化工和钢铁产业得到了发展，技术和生产能力也得以提升。然而，石油危机、债务攀升和对外资依赖等因素都给巴西宏观经济带来巨大的压力。 # 表1 巴西宏观经济指标（1956-1984年） <table><tr><td>(年)</td><td>1956-1960</td><td>1961-1963</td><td>1964-1967</td><td>1968-1973</td><td>1974-1978</td><td>1979-1980</td><td>1981-1983</td><td>1984</td></tr><tr><td>GDP增长率 (%)</td><td>8.1</td><td>5.2</td><td>4.2</td><td>11.1</td><td>6.7</td><td>8.0</td><td>-2.2</td><td>5.4</td></tr><tr><td>通货膨胀率 (%)</td><td>24.7</td><td>59.1</td><td>45.5</td><td>19.1</td><td>37.8</td><td>93.0</td><td>129.7</td><td>223.9</td></tr><tr><td>固定资本形成总额 (占GDP百分比)</td><td>16.0</td><td>15.2</td><td>15.5</td><td>19.5</td><td>22.3</td><td>23.5</td><td>22.4</td><td>18.9</td></tr><tr><td>商品出口增长率 (%)</td><td>-2.3</td><td>3.5</td><td>4.1</td><td>24.6</td><td>15.3</td><td>26.1</td><td>2.8</td><td>23.3</td></tr><tr><td>商品进口增长率 (%)</td><td>3.2</td><td>0.0</td><td>2.7</td><td>27.5</td><td>17.2</td><td>29.5</td><td>-12.4</td><td>-9.8</td></tr><tr><td>贸易差额 (百万美元)</td><td>125</td><td>44</td><td>412</td><td>0</td><td>-2283</td><td>-2831</td><td>2818</td><td>13009</td></tr><tr><td>经常账户余额 (百万美元)</td><td>-290</td><td>-296</td><td>15</td><td>-1198</td><td>-6548</td><td>-11724</td><td>-11584</td><td>95</td></tr><tr><td>净外债 / 商品出口额</td><td>1.9</td><td>2.4</td><td>2.0</td><td>1.8</td><td>2.5</td><td>2.9</td><td>3.7</td><td>3.3</td></tr></table> 数据来源：Villela (2005)；Hermann (2005a) # 1.2 从新自由主义到新发展主义 (1980年代至今) 20世纪80年代，巴西的通货膨胀加剧、财政压力增大、国际信贷紧缩、贸易逆差扩大，政策焦点从发展主义转向应对紧迫的宏观经济问题。国有企业成为调控宏观经济的工具（管制税费/价格、向财政部上缴资金），逐渐失去在资本支出与长期产业目标中的核心职能（Castro, 1994）。90年代的进口自由化和私有化加速了巴西过早的去工业化，削弱了国内的技术能力。市场自由化削弱了战略性生产能力，缩小了产业政策工具的使用范围。经济金融化将积累方式从实体投资转向投机收益。1986-1998年间，巴西的制造业GDP占比从 $32.1\%$ 大幅下降至 $19.7\%$ 。尽管总体比重下降，但工业仍保持多元化发展。 21世纪初的十年，巴西经济趋于稳定。旺盛的国内需求推动制造业增加值的增长，工业就业状况也有所改善（图2）。技术密集型行业在制造业增加值和就业中的占比均有所提升（Vergnanini & Onoda, 2024）。随后十年，宏观经济状况恶化再次引发了制造业的衰退趋势，制造业GDP占比在2019年进一步下降到 $10.3\%$ 。2014-2022年，巴西GDP年均增长率仅为 $0.3\%$ ，制造业表现更为低迷，年均萎缩 $1.8\%$ （Feijó, Feil & Teixeira, 2024）。然而，航空、石油天然气、农业技术和能源领域的基础依然存在。这些领域如能与创新和战略需求相结合，仍具有再工业化的生产基础。 # 图2 # 巴西制造业就业和GDP占比变化（2000-2019年） 数据来源：巴西国家地理与统计局（IBGE）；Vergnanini & Onoda (2024) # 2. # 巴西推进再工业化的机遇和挑战 当前，在全球格局深刻调整、能源转型加速推进、全球南方日益崛起的新形势下，巴西于2024年正式启动了“巴西新工业”计划，作为推动再工业化的核心举措。该计划由巴西发展、工业、贸易和服务部统筹协调，在国家经济和社会发展银行、巴西工业发展署、科学研究与发展项目资助署等部门的专业技术支持下制定，体现了通过机构协作与社会协商构建长期产业政策的努力。计划由国家经济和社会发展银行、科学研究与发展项目资助署和巴西工业研究与创新公司共同提供约3000亿雷亚尔（约合550亿美元）的资金支持。 不同于进口替代模式，该计划在保持深度融入全球贸易体系的同时，推进技术自主与生产主权。它并非回归传统保护主义，而是依托与开放经济相容的政策工具，包括战略性公共采购、技术订单、本土化率要求、定向融资、创新补贴，以及公共招标中的环保与技术标准。通过发挥在生物经济、绿色能源、数字化转型和扎实科研基础等领域的动态比较优势，推动巴西向高附加值工业品出 口国转型。此外，计划还注重加强南南合作，优先与非洲、亚洲和拉美地区深化合作，以实现市场多元化并加强生产协作。这适应了全球地缘政治格局调整的新形势，也反映了巴西对北大西洋价值链依赖的反思。 “巴西新工业”计划将传统政策工具与中长期规划相结合，提出以使命为导向的产业政策。核心目标是基于创新驱动与绿色转型，重建现代化、可持续、数字化且包容的工业体系，并通过提升本土化率与协调产业链发展来实现这一愿景。计划聚焦农业综合企业、健康产业、城市基础设施、数字化转型、能源转型和国防技术等重点领域，以期到2033年实现工业振兴。核心目标并非仅提升特定产业竞争力，而是将创新、可持续发展与社会包容有机整合，构建新型发展模式的三大支柱。它不应被简单视作一项新的产业政策，而应被理解为重塑巴西经济结构的生产转型议程的重要组成部分。政府正重新承担积极的发展职能，其作用超越市场规制层面、迈向战略协调的高度（Nassif, 2024）。 尽管“巴西新工业”计划相较于过去碎片化的产业政策有所突破，但其成功更取决于制度协同、联邦协作以及与科技、教育、公共采购政策的整合，这些是构建有效产业政策的核心要素。若不能实现利率下调、维持稳定且有竞争力的汇率水平，并建立支持生产性投资的灵活财政规则，使命导向型政策恐将大多停留在宣言层面。再工业化不仅需要 国家通过资金介入，更需强化部际与政府间的协调机制。产业政策需立足社会包容、环境保护和本土化承诺，并与解决区域不平等、推动生产自主的长期愿景相结合，还需防范大型经济集团裹挟政策走向。要使计划真正支撑绿色、数字、包容的产业发展，需坚守将劳工权益、民生福祉和可持续性置于经济决策核心的可持续发展新契约。 # 3. # 巴西工业复兴的战略性产业 # 3.1 汽车产业 汽车产业是巴西制造业最重要的组成部分，占国家工业GDP的近五分之一（ANFAVEA，2025），并连接着包括钢铁、石化和物流在内的多条产业链。它创造就业、带动出口、推动技术创新，是巴西最先进的制造业领域之一。 长期以来，汽车产业一直是巴西工业化的象征。在库比契克执政期间，汽车产业蓬勃发展。20世纪90年代，贸易自由化使巴西汽车产业面临全球竞争，暴露了巴西产业战略在推进技术升级和本地化方面的局限。21世纪初，巴西政府试图通过“创新汽车计划”和“2030年道路计划”等项目重建创新能力，但受财政限制、政府机构间协调不力和围绕产业政策激励措施的国际贸易争端等因素制约。2007年推出的“上学之路”计划，通过公共采购、税收激励和国家经济和社会发展银行融资为农村和沿河地区提供定制化校车，成为融合交通出行、社会包容和产业发展的成功模式。2024年获批的“绿色交通与创新计划”是巴西工业史上规模最大的脱碳倡议。 该倡议为可持续交通研发分配了超过190亿雷亚尔的税收抵免额度（2024-2028年），以此带动600亿雷亚尔的私人投资（ANFAVEA，2025）。其支柱包括：促进混动汽车的可再生燃料（尤其是乙醇）发展，以及鼓励车队电气化；推出“绿色工业产品税”，通过降低低排放车型税率、提高高排放车型税率来实施调控；创新碳排放核算从“油箱到车轮”转向“油井到车轮”，涵盖从燃料开采到车辆报废处置的排放全过程。 汽车产业集中体现了巴西工业发展的潜力与挑战。它既拥有先进制造能力和战略性的再工业化规划，也存在一些薄弱环节。成功关键在于实现创新体系、劳工包容、基础设施投资和绿色技术的深度融合。汽车产业将是检验新产业战略成效的关键试验场。 # 3.2 可再生能源产业 可再生能源在巴西的产业和环境战略中占据核心地位。得益于数十年来国家主导的基础设施和技术投资，水电成为巴西的主要能源来源，巴西也成为世界上拥有最清洁的 能源结构的国家之一。近年来，基于日益增长的环境关切和对能源自主与多元化的持续追求，风能和太阳能也成为巴西能源结构的关键支柱。2014-2023年，巴西陆上风电年均新增装机容量达2.7吉瓦，2023年位列全球陆上风电新增装机规模第三位。2024年，太阳能在全国电力结构中的占比达 $19.8\%$ ，仅次于水电（ $46.4\%$ ）。 巴西在促进可再生能源发展方面采取了多种政策工具。在风能产业领域，2002年推出的“替代能源激励”计划是巴西首项致力于推动风电发展的结构化政策。2004年，政府开始通过招标方式采购可再生能源，增强了生产商之间的竞争并降低了电价。国家经济和社会发展银行推行的本土化率和本地化生产实体要求标准对产业发展发挥了重要作用，不仅促进了制造本土化，而且吸引了全球领先的制造商。此外，各州政府还提供额外激励政策以强化区域产业集群建设，免税政策和关税减免也进一步完善了政策支持体系。在太阳能领域，FINAME Solar 信贷额度为采购国产化设备提供优惠利率的长期贷款。国家经济和社会发展银行、科学研究与发展项目资助署和国家电力监管局联合推出“能源创新联合支持计划”支持适应巴西本土状况的风机技术研发。巴西环境部下属的“气候基金”为包括太阳能项目在内的温室气体减排项目提供资金支持。此外，“半导体行业技术发展支持计划”也为光伏组件和电池生产提供税收豁免。 尽管取得显著成就，巴西可再生能源领域也存在挑战。太阳能产业仍高度依赖进口原料与设备，太阳能级硅产业的缺失制约了价值创造与产业自主化进程。巴西发展的关键机遇在于海上风电、储能技术和绿氢生产领域的突破，通过强化研究能力和生产能力提升在金砖国家和全球低碳市场中的影响力。下一阶段需要制定全面的国家可再生能源产业战略，统筹能源转型、气候目标与工业发展重点。当务之急是要为投资者建立可预期的监管框架、推动本土组件制造、扩建输电网络、通过公共采购刺激市场需求。制定一套连贯的可再生能源产业战略是巴西将自然资源禀赋转化为技术自主和包容性增长的关键。 # 3.3 航空航天产业 航空航天产业的发展体现了巴西长期以来致力于将科学研究、产业政策和国际合作相结合的努力。目前，巴西和墨西哥共同位居拉美航空航天工业最发达的国家之列。2024年，航空工业占巴西GDP的比重为 $1.5\%$ ，飞机及相关零部件出口占巴西出口总额的 $1.1\%$ 。尽管占比不高，但该领域的技术复杂性和外溢效应对其他工业部门产生了积极影响。 航空航天产业早在发展主义时期就被纳入巴西的工业现代化战略。巴西的航空航天产业涵盖飞行器、火箭、卫星及相关技术的研发、制造、维护及运营领域，涉及商业航空、 国防航天、空间探索以及复杂技术系统与部件的制造。为提升巴西航空航天产业的国际影响力，巴西推出了“Aerospace Brazil”国家品牌，推动该产业走向国际市场，扩大其在全球价值链中的参与度。近期的重要举措是成立巴西国有航空航天公司，开展航空航天技术的开发和商业化运营。“亚马逊一号”等任务巩固了巴西在遥感领域的领先地位和国家卫星一体化能力。此外，区域合作和南南合作在巴西的航空航天政策中也发挥重要作用。在金砖国家框架内的合作以及与拉美国家的伙伴关系，强化了巴西通过技术交流和数据共享促进可持续发展的承诺。 巴西的航空航天领域既展现出进步，也存在挑战。国内科研能力、产业潜力和合作经验的结合构成了战略优势。然而，技术和生产能力过度集中于单一企业，限制了产业多元化与抗风险能力。对进口零部件的依赖和国内产能有限也制约了产业发展。强化本土供应商体系并推动生产多元化，仍是构建更具自主性与完整性的航空航天产业所面临的核心难题。保持该产业的良好发展势头，需要稳定的公共资金、机构间的有效协调以及对创新的持续支持。这些要素对于确保航天技术继续为发展、环境监测和区域一体化做出贡献至关重要。 # 4. # 政策建议 # 4.1调整宏观经济政策以支持再工业化 再工业化需要一套既能确保稳定又能积极支持生产性投资的政策组合。要打破以高利率、汇率波动和财政紧缩为核心的新自由主义宏观经济框架。要降低外部脆弱性，加强资本流动管理、稳定汇率并促进长期工业增长。 # 4.2 加强国家的规划和协调能力 国家职能需从被动监管者转变为生产变革的战略协调者。产业政策可纳入涵盖教育体系、研发创新和面向产业多元化的公共信贷体系在内的综合发展战略。可强化联邦、州和市级政府的能力建设，确保部委间和跨部门协同。可通过专业技术支持、透明化运作和参与式治理，巩固国家工业发展委员会等平台机制，为“巴西新工业”计划等政策工具提供支撑。 # 4.3化解货币政策与产业战略间的矛盾 要推动货币政策与生产发展目标相协调。持续的高利率政策不仅抑制长期融资、阻碍创新活力，更会加剧经济金融化趋势。这就形成了一个结构性矛盾：尽管政府正通过空前规模的公共投资推动产业转型，但宏观经济框架仍更偏重金融积累而非生产性投资。协调一致的发展战略要重塑信贷体系功能，保障长期融资渠道，并打破以金融积累为基石的宏观稳定逻辑。 # 4.4 将公共激励措施与社会、环境和技术承诺相挂钩 公共资金、补贴和税收优惠要与明确的成果挂钩。这包括创造优质就业岗位、缩小区域发展差距、推动低碳转型和促进本土技术发展。产业政策应纳入更广泛的以劳工权益和环境正义为核心的可持续发展契约。 # 4.5 利用公共金融体系推动自主公正转型 统筹调动国家经济和社会发展银行、科学研究与发展项目资助署、区域性银行和主权财富基金等开发金融机构，为战略产业提供资金支持并推动生产模式转型。公共投资可优先投向创新潜力大和社会回报高的领域（包括医疗健康、粮食安全、交通出行、清洁能源与数字基础设施），同时嵌入防止加剧不平等和生态破坏的约束条件。 # 4.6 加强劳动力培训与数字包容性 要建设具备合格资质和数字适应能力的劳动力队伍。可加大对技术教育、科学技术和职业培训的投入，特别是在第四次工业革命技术领域。公共政策还要着力解决数字鸿沟问题，确保社会大众能广泛参与绿色化和数字化转型。 # 4.7推动产业政策区域化和南美生产一体化 巴西要打破历史上高度集中的生产模式，推动形成与地方产业禀赋相契合的分散化工业布局。加强与南美区域产业战略的联动，助力延伸战略性价值链，协同推进再工业化。巴西可主导构建医疗卫生、生物技术和清洁能源等领域的南美协同价值链，加强区域一体化，建立基于主权平等的技术合作机制。 # 4.8 在技术转型和多极化背景下深化与中国等全球南方国家的产业与技术合作 中国已在绿色价值链（风能、太阳能、电池）和通用技术领域（电力电子、应用人工智能、智能制造）确立显著优势。巴西通过合资企业、联合融资和共享研发项目对接这些关键技术可缩短技术追赶周期、提升国产化率，并构建面向南美和非洲区域市场的出口能力。金砖合作机制，特别是新开发银行与“金砖国家新工业革命伙伴关系”，可有效降低融资成本，统一技术标准，共建基础设施。 # 参考文献 Alami, I. 2025, 'A reen Cold War', Break Down, 1 July. 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Zanovelo, R.C. 2024, A Nova Indústria Brasile a Reconstrução do Papel do Estado no Desenvolvimento: Coordenação, Capacidades e Desafios Institucionais. Master's dissertation. Fundação Getulio Vargas (FGV-EAESP). # 全球南方研究中心简介 全球南方研究中心是2024年6月习近平主席在和平共处五项原则发表70周年纪念大会上宣布设立的，于2025年3月正式挂牌成立。中心是由南方国家、北方国家和国际组织专家学者共同参与的国际性研究平台。中心职责是汇聚全球特别是全球南方国家及相关国际和区域组织研究资源，围绕全球南方发展和合作中的关键、重大问题开展研究咨询和交流对话等活动。中心设理事会，国务院发展研究中心主任陆昊任理事长。理事会下设秘书处，秘书处设在中国国际发展知识中心。 # 全球南方研究中心理事会 # 理事长 陆昊 国务院发展研究中心主任、全球南方研究中心理事会理事长 # 副理事长 张琦 国务院发展研究中心副主任、全球南方研究中心理事会副理事长 # 理事会成员 达木里 印度尼西亚战略与国际问题研究中心执行主任 马凯硕 新加坡原驻联合国大使 萨尔森巴耶娃 哈萨克斯坦国民经济部经济研究所理事会主席 戈哈里 埃及总理助理、埃及内阁信息与决策咨询中心主任 奥克贝 埃塞俄比亚原高级部长、总理特别顾问、伦敦大学亚非学院教授 西迪罗普洛斯 南非国际事务研究所所长 瑟芙 巴西应用经济研究所所长 沃依托洛夫斯基 俄罗斯科学院世界经济与国际关系研究所所长 诺兰 剑桥大学发展研究中心创始主任 欧雅 伦敦大学亚非学院发展研究系主任 罗德里克 哈佛大学肯尼迪政府学院教授 巴苏 世界银行前高级副行长兼首席经济学家、康奈尔大学教授 加拉格尔 波士顿大学全球发展政策中心主任 科雷亚 南方中心执行主任 莫雷诺 联合国贸发会议副秘书长 周强武 新开发银行副行长兼首席行政官 渡边哲也 东盟与东亚经济研究所所长 恩达拉 拉美经济体系常任秘书 博纳格利亚 经合组织发展中心副主任 赵忠秀 对外经济贸易大学校长 叶海林 中国非洲研究院院长 柴瑜 中国社会科学院拉丁美洲研究所所长 # 秘书长 王金照 中国国际发展知识中心常务副主任、全球南方研究中心理事会秘书长 全球南方研究中心 Global South Research Center