2000年-世界发展银行全球_Reforming_Tax_Expenditure_Programs_in_Poland_30页_1mb

总结：波兰税收支出计划的改革

核心内容

波兰自1992年起引入了一系列税收支出计划，旨在补偿因取消补贴而受影响的低收入纳税人。然而，这些计划的规模迅速扩大，导致了税制复杂化、税基缩小以及实际受益者更多为高收入群体的问题。本文探讨了波兰税收支出计划的现状、问题及其改革路径。

主要观点

• 税收支出计划的定义：税收支出计划是通过税收优惠（如免税、扣除、抵免、税率优惠等）减少纳税人税负的政策工具，通常被视为一种间接的政府支出方式。
• 波兰税收支出计划的扩张：自1992年以来，波兰的税收支出计划数量和规模迅速增长，从最初的5个计划（总额约0.9亿兹罗提）增加到1998年的300多个计划（总额超过5亿兹罗提），年均增长率达32%。
• 政策目标偏离：这些计划最初旨在补偿低收入纳税人，但多数已表现出显著的再分配效应，反而更有利于高收入群体，违反了税收公平原则。
• 税收支出计划的负面影响：
  • 效率损失：税收支出可能促使纳税人从事非盈利性活动，降低经济效率。
  • 税基缩减：由于税收优惠的存在，政府难以通过降低税率来扩大税基。
  • 复杂性增加：税收支出计划增加了税法的复杂性，提高了征税成本，影响了税收合规。
  • 横向与纵向不公平：低收入群体较少受益，而高收入群体获得不成比例的税收优惠，削弱了税收的累进性。
• 改革必要性：由于税收支出计划缺乏系统性评估和监管，其扩张速度远超直接政府支出，因此有必要加强对其管理，以提高政策效果、效率和公平性。

关键信息

税收支出计划的现状

• 波兰的税收支出计划涵盖个人和公司所得税、增值税、消费税、农业税、森林税和房地产税等多个领域。
• 截至1998年底，波兰共有超过300个税收支出计划，其中超过200个为个人所得税计划。
• 个人所得税计划中，住房税收优惠是最大的一项，占1998年18个主要个人所得税计划总税收减免的61%。

税收支出计划的再分配效应

• 住房税收优惠计划在1993年至1998年间增长了三倍，从0.9亿兹罗提增至3.1亿兹罗提。
• 高收入群体从住房税收优惠中获得的平均税收减免是低收入群体的7至10倍。
• 个人所得税税率名义上为20%、32%和44%，但实际有效税率因税收优惠而降至14%、16%和25%。

税收支出计划的经济影响

• 税收支出计划造成的税收损失在1998年达到5亿兹罗提，比1993年的1亿兹罗提增长了32%。
• 直接政府支出的年均增长率仅为19%，远低于税收支出计划的增长速度。
• 税收支出计划的扩张使政府在财政调整方面面临更大挑战。

改革建议

• 建立基准税制：定义一个基准税制，以评估税收支出的实际成本和效果。
• 设定终止日期：为税收支出计划设定终止日期（sunset dates），以限制其长期存在。
• 成本预测与评估：定期预测和评估税收支出计划的成本，确保其财政可持续性。
• 与直接支出对比：通过与直接政府支出的对比，衡量税收支出计划的经济效果、效率和公平性。
• 加强监管与透明度：将税收支出计划纳入预算审查流程，与直接支出一样接受监管和控制，以防止其无序扩张。

改革路径参考

• OECD国家经验：许多OECD国家已建立税收支出报告制度，定期评估税收支出计划的经济效果，并将其纳入预算管理。
• 加拿大模式：加拿大将税收支出计划纳入预算审议流程，设定“预算额度”（envelopes），确保税收支出与直接支出在财政管理上享有同等地位。
• 监管与透明度：通过制度化的方式加强税收支出计划的管理，提高其透明度，防止其成为政策制定者的“避税工具”。

结论

波兰的税收支出计划在设计和实施过程中出现了严重的再分配偏差，影响了税收的公平性和效率。加强其管理、设定终止日期、建立基准税制、定期评估其成本与效果，是实现税收制度公平与有效的重要步骤。通过借鉴OECD国家的经验，波兰可以逐步实现税收支出计划的规范化与透明化，为财政改革奠定基础。