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土储专项债重启：区域分化、债务压力及优化路径

核心内容

土储专项债于2024年底重启，旨在通过盘活存量闲置土地、优化土地市场供需结构、缓解地方财政和城投企业流动性压力，促进房地产行业软着陆。该专项债资金主要来源于土地出让收入，与上一轮相比，本轮土储专项债更侧重于清理存量土地，而非新增土地开发。

主要观点

• 重启背景：房地产行业持续下行，土地出让收入下滑，地方财政压力增大。同时，城投平台需完成化债与转型任务，土储专项债成为政策支持的重要工具。
• 政策变化：2024年11月，自然资源部发布242号文，规范土储专项债资金投向、收回顺序及价格评估机制，强调市场评估价格优先于企业成本，价格下浮幅度由集体决策。
• 发行区域分化：东部经济发达地区（如上海、广东、浙江）土储专项债发行规模较大，而债务压力较大的东北、西北、西南地区发行规模较小。部分省份因“自审自发”试点政策推动，发行规模相对较高。
• 收储对象结构：本轮土储专项债收储对象以地方国企为主，占比超85%，央企如保利、华润少量参与，民企参与度较低。
• 收储价格机制：收储价格普遍低于企业土地成本，折价现象明显，影响企业参与积极性，需进一步完善价格评估机制。
• 债务风险警示：尽管土储专项债有助于缓解债务压力，但房地产低迷导致土地出让收益不确定性增加，可能推升地方政府“借新还旧”压力，需警惕债务率上升风险。

关键信息

• 2024年发行情况：土储专项债重启后，2024年底累计发行规模已超6800亿元，2025年发行总额达5486.08亿元，占当年新增专项债的12%左右。
• 2026年1-4月发行情况：累计发行1371.18亿元，继续推动土地收储。
• 区域发行情况：
  • 东部发达地区：上海、广东、浙江、江苏、北京等地发行规模较大，占全国发行总额的较大比重。
  • 试点地区：江西、重庆、湖南、福建、山东、安徽等地因“自审自发”政策推动，发行规模相对较高。
  • 债务压力较大地区：天津、宁夏、云南、辽宁、甘肃、广西、黑龙江、贵州、青海等省份发行规模较小，受化债压力影响。
• 收储价格情况：约47%地块收储价格与原出让价比值在0.8-1.0之间，约29%在0.9-1.0之间，约18%在0.7-0.8之间，折价幅度较大。
• 债务率变化：2023-2025年，全国大部分省份地方政府债务率持续上升，其中天津、浙江、江苏等省份债务率较高，超过700%。
• 未来优化建议：
  • 应扩大收储主体范围，增加民企闲置土地收储比例。
  • 完善统一的收储价格评估机制，提升企业参与积极性。
  • 对土地价值不高、债务压力较大的地区，应适当控制土储专项债发行规模，防范“借新还旧”风险。

土储专项债发行区域与规模

土储专项债对债务风险的影响

• 偿债机制：土储专项债以土地出让收入为偿债来源，但房地产低迷导致土地出让收益不确定性增加，可能加剧地方债务风险。
• 区域差异：经济发达地区土地价值较高，出让收益相对稳定，债务风险较低；而经济欠发达地区土地价值低，出让收益不确定性大，债务风险相对较高。
• 城投企业影响：土储专项债有助于缓解城投企业流动性压力，降低融资成本，但同时也可能推高地方政府债务率。
• 化债导向：2026年政府工作报告中，专项债重点用途已删除土地收储相关内容，转向重大项目建设、置换隐债和消化政府欠款，体现化债与发展的协同导向。

优化路径建议

• 拓宽收储主体：应扩大收储对象范围，不仅限于地方城投企业和国企，应增加对民企闲置土地的收储。
• 完善价格评估机制：统一收储价格评估标准，提升市场公平性，增强企业参与积极性。
• 控制发行规模：对债务压力大且土地价值低的地区，应适度控制土储专项债发行规模，防止“借新还旧”压力持续上升。

总结

土储专项债的重启标志着地方政府在房地产低迷背景下尝试通过盘活存量土地来缓解财政和债务压力。然而，其发行区域分化显著，资金更多向经济发达及试点地区倾斜，而债务压力较大的地区获益有限。同时，收储价格普遍低于企业成本，影响企业积极性，需进一步完善评估机制。未来，应推动土储专项债向更广泛的市场主体开放，提升市场活力，同时合理控制发行规模，防范潜在债务风险，助力房地产行业平稳健康发展。