20180402-申万宏源-财金_2018_23号文对城投债影响分析_呼应意味大于转向_Q2城投债利差将继续拉大_9页_434kb

2018年4月2日：财金【2018】23号文对城投债影响分析总结

核心内容概述

财金【2018】23号文是财政部金融司发布的一份重要文件，旨在规范国有金融企业对地方政府和国有企业的投融资行为。该文并非代表监管方向的根本性转变，而是对金融工作会议和十九大精神的呼应，强调在资金供给端加强监管，但整体仍以间接约束为主，具体执行需其他机构配合。

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主要观点与关键信息

1. 文件地位与解读角度

• 发文单位：由财政部金融司单独发布，不同于以往由预算司发布的“财预”文件。
• 监管角度：监管仍以资金需求端为主，文件更多是呼应而非转向。
• 文件地位：类似财预【2018】34号文，属于财政部下属司对政策精神的回应，而非开创性监管文件。

2. 文件主要内容

文件共十七条，分为三个部分：

2.1 要求和审查重点

• 穿透式资本金审查：强调对资本金来源的合法性与合规性进行深入审查，禁止使用债务性资金（如名股实债、股东借款、借贷资金）或公益性资产、储备土地等方式违规出资。
• 还款能力评估：要求审慎评估融资主体的还款能力，确保其自有经营性现金流能覆盖债务本息。
• 新增内容：严禁国有金融企业向地方政府虚构或超越权限、财力签订的应付（收）账款协议提供融资。

2.2 各机构风险防控

• 打破政府信用依赖：明确要求国有金融企业在设立投资基金、开展资产管理及参与PPP项目融资时，不得为地方政府违法违规举债提供支持。
• 市场化运作：政策性、开发性金融机构和政府性融资担保机构需按照市场化方式运作。
• 禁止统一授信：国有金融企业不得对地方政府统一授信。
• 信息披露规范：不得在债券募集说明书等文件中披露政府信用支持信息，禁止与政府信用挂钩的误导性宣传。

2.3 管理要求与绩效评价

• 间接约束：财政部金融司通过规则制定进行间接约束，实际执行仍依赖其他机构配合。
• 出资管理：严禁代持国有金融企业股权，防止利益挂钩。
• 财务与产权管理：资产减值不能以政府背景为依据，产权管理一级公司限定为一家。
• 绩效评价：对违法违规融资行为进行绩效评价下调，由财政部驻各地财政监察专员办事处进行检查与纠正。

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对城投债的影响分析

3.1 PPP明股实债问题的规范

• 重点内容：文件明确要求国有金融企业对PPP项目进行穿透式资本金审查，禁止使用债务性资金或违规资产出资。
• 监管意图：防止PPP异化为新的融资平台，堵住“明股实债”等违规操作的后门。
• 影响：PPP项目资本金合规性将受到严格审查，传统隐性担保模式逐步被限制，未来风险共担机制更趋完善。

3.2 资管、金融中介与投资基金影响

• 规范内容：禁止在推介材料中明示或暗示政府信用支持，不得以政府承诺回购或保证收益作为营销手段。
• 执行主体：具体实施仍需证监会、发改委等机构配合。
• 影响：资管产品、金融中介及投资基金的运作将受到更多限制，但影响程度尚不确定。

3.3 低等级中小城投需警惕

• 政策影响：中大型城投平台受政策影响相对较大，但PPP项目规模有限，整体影响较弱。
• 重点风险：低等级中小城投因依赖投资基金和资管产品，若监管落地严格，将面临更大的再融资压力。
• 市场预期：预计二季度城投产业债利差将继续拉大，高低等级城投利差进一步走阔。

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总结

财金【2018】23号文的核心在于强化国有金融企业对地方融资的合规性审查，尤其是针对PPP项目中的“明股实债”等违规操作。文件虽涉及多个领域，但更多是政策精神的呼应，而非监管方向的根本性转变。未来监管仍将以间接约束为主，具体执行依赖其他部门配合。对于城投债市场，低等级中小城投需特别关注再融资风险，预计二季度利差将进一步扩大。