2000年-世界发展银行全球_China___Managing_Public_Expenditures_for_Better_Results_210页_13mb

中国公共支出管理总结

核心内容

本报告分析了中国公共支出管理系统的现状、挑战及改革方向，旨在提升政府支出效率，确保财政纪律，并更好地实现国家发展战略目标。报告指出，尽管中国在改革期间保持了较低的预算赤字，并将支出转向优先领域，但其公共支出管理体系仍存在诸多问题，需要进一步改革。

主要观点

• 财政纪律不足：中国预算赤字虽低，但非预算资金（EBFs）和准财政活动（如银行贷款）显著增加了实际财政赤字，影响了财政稳定。
• 支出效率待提升：虽然中国在社会指标方面表现良好，但地方服务效率低下，且存在区域发展不平衡问题。
• 预算与政策脱节：预算编制未能充分反映政策优先事项，导致部分优先领域资金不足，而其他领域资金被挪用。
• 机构改革与绩效激励：需要重新设计政府机构，加强绩效激励，以提高公共支出管理效果。
• 多年度预算框架：建立多年度预算框架，将资本支出与经常性支出整合，有助于更好地实现政策目标。

关键信息

1. 财政纪律

• 中国预算赤字在改革期间保持在1.5%-2.5%的GDP范围内，但非预算资金和准财政活动显著增加。
• 非预算资金（EBFs）在1995年达到约4%的GDP，实际财政赤字可能高达8-10%的GDP。
• 银行贷款（尤其是不良贷款）对政府构成潜在财政负债，若无法偿还，可能引发银行危机。
• 社会保障资金严重不足，隐性养老金债务估计超过GDP的50%。

2. 支出效率

• 社会指标如识字率、婴儿死亡率、预期寿命和营养状况优于其他国家，表明教育、卫生和供水服务效率较高。
• 但地方政府服务人员过多，可能增加成本。
• 优先领域如健康、教育、基础设施和环境仍存在资金不足问题。

3. 预算与政策脱节

• 预算编制未能有效反映政策优先事项，导致部分领域资金被挪用。
• 预算过程缺乏约束，实际支出常高于预算。
• 需要建立更清晰的预算约束和多年度预算框架，以确保支出与政策目标一致。

4. 改革建议

• 加强财政纪律：将非预算资金纳入预算管理，改进会计、财务报告和国库管理。
• 改革预算过程：建立中长期支出框架（MTEF），将政策决策与支出决策相结合，提高预算透明度。
• 提高服务效率：加强结果报告和绩效评估，提高地方政府在资源配置上的自主权。
• 推动机构改革：精简政府机构，提高管理效率，同时加强绩效激励。
• 促进财政协调：改善省际财政协调，扩大财政转移支付，以缩小区域差距。

改革路径

• 整合预算：将资本支出与经常性支出整合到一个预算框架中。
• 强化监督：加强财政风险监测，管理国有企业的担保和税收支出。
• 推动市场化：通过减少对国有企业的直接控制，提高非政府部门在公共服务中的参与度。
• 提高透明度：增强预算过程的公开性，增加人民代表大会的参与。

结论

中国需要进行系统性的公共支出管理改革，以确保财政纪律、提高支出效率，并实现政策目标。这些改革将需要长期的努力、资源投入和高层政治支持。通过借鉴OECD国家的经验，中国可以逐步建立更全面、有效的预算管理体系。